從教育改革中探究校園微觀政治行為
壹、前言
近年來，由於社會大眾對教育改革的日漸重視，以及官方與民間團體對教育改革的著力亦深，使得傳統校園的行政運作產生不同於以往的改變，有部分在以往校園中被無意遺忘或刻意忽略的觀點與課題，隨著教育改革理念的普及，而漸漸受到討論與重視。「微觀政治學」的觀點陳述了明顯與隱含的過程，期望透過個人與團體在組織的立即環境中，獲得與運用權力來提昇並且保護他們的利益（Malen，1995）。
台灣推行教育改革多年以來，在當局構劃改革進步圖像之同時，卻也造成學校生態的轉變，包括行政決策、集體協商、社區互動、課程設計與教學過程都呈現多元的參與及競爭的互動關係，學校場景中上演著人事職務角力、政治力介入、資源分配、尖峰對話、利益交換、權力運作、衝突處理等政治性的運作現象，這些「變革」過程中所產生的對話與論辯、乃至分裂與對立，再再突顯學校系統作為政治實體的表現。「微觀政治學模式」可以在系統的任何階層中應用於每個單位團體，在教育方面被談到的對象經常是學校（Malen，1995），這些政治行為發展和其他權力運作與衝突處理，已經重新燃起對學校內多面向權力和政治的興趣（Malen，1995）。
本文的目的在透過論述分析，從教育改革中探究學校政治運作相關理論與決策模式、學校政治學的面向與核心概念、學校微觀政治的概念、學校政治運作面臨的問題，分析校園微觀政治行為，提示這些存在於學校間的權力、利益、政策活動，並提出校園微觀政治行為的具體策略，希望能增進對校園微觀政治行為的瞭解與認識。
貳、學校政治運作相關理論與決策模式
「教育」與「政治」的關係，即是這些觀點與課題中逐漸浮上檯面的一項，愈來愈多教育研究者開始注意到教育情境脈絡中，「政治」對「教育」所帶來的衝擊與影響，在教育中的政治問題，也以積極面對的處理方式取代過去迴避的心態。
學者田培林（民77）曾指出：教育與政治型態的關係，極端複雜；教育的政治功能在於培養政治領導人才與滋育民主政治所必備的意識型態，由此可見，教育與政治是具有密不可分的關係。我們可以說，在教育情境脈絡中，沒有一件事是完全（或純粹）政治的，但是每一件事卻都或多或少與政治有關。
Kakabadse及Parker曾指出：組織內所發生的所有行為都屬於政治行為（蔡麟筆譯，民79）。由此可知，學校組織的運作中，無處不是政治。學校必然會具有政治的特性（Schools are Inevitably Political）；學校必然的政治本質起源於學校教育的脈絡與社會化。Lindle（1999）指出學校是最能影響家庭及社區中私人現實的公共機構，儘管個人與學校的接觸增加，但由於對學校教育需求的增加與競爭，使得學校環境更加的政治化。對於學校政治運作相關理論與決策模式，本文從兩個方面著手：其一是理論基礎；其二是學校政治決策模式。以下便就這兩方面加以分析探討：
一、基礎理論之發展
政治學之討論一般而言有三種取向：其一是將政治學視為探討國家政策與現象的理論，認為政治係指國家各種活動而言；其二是將政治學的範圍界定為一切社會團體推展事務所衍生的各種現象，將政治視為各種社會互動關係；其三是強調政治學係以探討階級現象為主，認為政治是社會階級支配活動及其結果（曹伯森，1994）。
隨著民主潮流之發展，各種政治活動已經擴散成為人與人之間的互動關係，不同組織也都逐漸發展出特有的政治型態，對於政治的定義多已朝向廣義的社會關係，而不限於國家事務，即使是教育組織也在各種文獻中展現其本質上（intrinsically）的政治特性，許多學者更發現，學校的運作雖然傾向行政模式，但仍然充滿各式的權力關係及衝突管理，學校儼然是一個政治系統（Malen，1995；Blasé，1991；Bloom & Willett，1991）。
面對這些複雜的變革要求、政治中立的議題、政治教育課程編定、行政決策和資源分配⋯⋯等問題的背景及脈絡，Merrit & Coombs（1977）曾提出分析教育集體決策（collective decision）的四個理論，包括：理性決定理論（rational decision making theory）、多元理論（pluralist theory）、系統分析理論（system analysis theory）、控制理論（cybernetic theory），探討決定過程的政治要素；另外，Baldridge（1989）在討論學校政治運作的研究中，則更進一步提出分析學校政治生態的三個理論，包括：衝突理論（conflict theory）、社區權力理論（communitypower theory）、利益團體理論（interest group theory），這三個角度直接構成了學校的政治互動關係，所以，以下先對這三個理論予以說明：
（一）衝突理論（conflict theory）
衝突理論強調社會系統深受不同權力及利益、信念之影響而造成分立甚至對立，這不同分立的團體相互競爭、造成衝突，並且從衝突當中獲得利益，這種衝突鬥爭，也就是造成變革的基礎。衝突理論應用在學校中，著重在檢視學校變革的面向而非安定的面向，並非企圖尋找共同的價值，而是體察不同團體的多元取向，不僅強調共識形成過程的競爭關係，更重視衝突的動力學及未形成共識的緣由，除了談系統的整體統合，也強調就系統中不同的壓力團體所扮演之競爭關係中，尋究權力變遷的歷程。總之，衝突理論提供了觀察學校衝突面向的角度。
（二）社區權力理論（communitypower theory）
學校社區中不同團體對決策的影響是社區權力理論的關注重點，社區權力理論強調教育版圖將因社區權力運作的影響而有所重新劃分，對於學校的權力關係有相當重要的啟示如下（Baldridge，1989）：
1.社區權力理論對政治系統權力本質之研究，提供了學校中權力分佈的分析觀點，像學校中存在有何種權力？如何運用？及形成影響等，這些問題透過社區權力理論的分析，有助於釐清學校權力結構。
2.政治領域中利益團體的互動關係之各種理論與實徵性研究，有助於瞭解與學校相關的內部及外部利益團體之關係，社區權力理論主張應對於學校利益團體更進一步理解。
3.社區權力理論強調目標設定活動（goal-setting activities），有別於以往對於學校組織運作較少關心目標之選定，而較重視「手段—目標」關聯來達成組織績效的取向不同，社區權力理論提示學校主事者，分析組織不同目標之間的競爭與變革，並從競爭中確立應有的目標。
（三）利益團體理論（interest group theory）
所謂利益團體係指「具有共同態度的群體」，是通過影響決策而「向其他群體提出一定的利益要求或某種聲明」的組織。學校的政治系統離不開利益團體的運作，包括內部團體的影響、外部團體的影響、以及所引起之衝突與競爭、不同價值對衝突的影響、利益團體對學校設定目標活動歷程的影響等，都是學校政治學必須關注的問題。
綜合而言，透過「衝突理論」、「社區權力理論」、「利益團體理論」三個角度描繪學校主要政治關係，學校很容易掌握各種變革互動的面向，透過這些角度，提供學校政治運作更清楚的權力關係分析以及妥適的衝突認識與處理。
二、學校政治決策模式
Baldridge（1989）提出一個學校的政治模式，特別將重點放在學校決策的探討，分析決策形成及運作過程相關影響因素及利益糾葛的關係。Baldridge的政治決策模式包含了五個主要的分析向度：社會結構因素（social structure features）、利益發聲的歷程（interest articulation processes）、合法化的階段（legislative phases）、政策產出（policy outcomes）以及政策執行（policy executions）。
（一）社會結構因素（social structure features）
「社會結構因素」主要在分析社會情境中，不同團體的不同目標及對決策可能產生的影響，尤其學校內外均有許多不同團體，以各自相異的方式運作著對學校的影響力，各自標榜不同的價值與目標，而且學校所發生的衝突，有時是肇因於社會環境。所以，對於環境脈絡因素的瞭解有助於掌握影響的方向。
（二）利益發聲的歷程（interest articulation processes）
「利益發聲的歷程」關注的是那些利益衝突的團體，如何進入決策過程並且施展影響力，包括利益發聲的型態、影響的情形，藉由訴諸權威或競爭而來。
（三）合法化的階段（legislative phases）
「合法化階段」是利益進入政策議程並實際被納入決策的過程，也就是經過詮釋及合法化而成為政策的階段，這是一個真正具備影響力並被接納進入磋商及協議會場的關鍵時期，一旦利益團體被同意採納及經過合法轉化的歷程，其所代表的相關價值、信念及意圖便可融入政策中。
（四）政策產出（policy outcomes）
「政策產出階段」已經是利益折衝最後的結果，經過衝突與妥協，最後政策的產出便代表權力競爭的結果，也代表主政者對於利益團體的回應與承諾。
（五）政策執行（policy executions）
「政策執行階段」則是具體將決策化為行動的實踐期，雖然執行代表對政策所宣示內容的落實，但其實在執行過程造成的變動，很可能又將引發另一次的利益衝突，透過回饋路線，又造成社會結構因素的浮動，影響下一次利益磋商的循環。
上述這個學校政治模型雖是環繞於學校政策形成歷程的描述，但是其實也已經傳達了一般校務運作之政治行為的真實過程，如果要進一步擴充描繪學校的日常生活樣態，可以探究其他在學校中的情境因素、學校結構、人物力條件、權力與利益關係、影響日常校務及決策之因素，進而產生刺激或變革的歷程，而這個歷程同樣在回饋循環中不斷發生，形成環繞在學校活動上的基本模式。
參、學校政治學的互動關係面向與核心概念
一、學校政治學的互動關係面向
「政治」象徵廣義的互動「關係」(relation)，這種廣義的互動「關係」放在學校政治學的脈絡中可以區分出以下幾個面向：
（一）政府與學校
學校與其所受轄屬的主管教育行政機關一向關係密切，這種關係從行政學角度看來，是行政事務推展的必然結果，從政治學來看，則顯得複雜多變，包括課程決定、教育改革等由上而下政策及法規的支配、控制、監督，及由下而上的反應、回饋、感受等，並進而衍生合作、對立、懷疑、信任等不同型態的互動關係，或是責任歸屬移轉變化等，都是政治學所欲探討的對象。
（二）社區與學校
Corbert(1991)分析社區對學校的影響指出，社區是對學校發散外部影響的主要來源之一，包括家長、地方人士、民意代表、地方機構、團體等都會對學校提出期望，並展現對學校決策的影響力；越是強而有力並組織化的社區力量，對學校的影響力便越大，這些可能的關係包括合作、防衛、和諧、衝突、冷漠、熱情等，這種多樣化的關係對學校的影響，正逐漸擴大當中。
（三）學校決策過程
在民主風潮及行政複雜度之影響下，促使決策越來越重視多元參與的集體智慧之行使，傳統決策模式已不再適用，取而代之的是公眾人物、社區代表、家長、教師、行政人員、校長等共組決策社群的方式來磋商共識之模式，雖然一般研究均認為經過民主程序之結果較具可行性，但決策的民主過程可能必須花費更多精力在取得共識，並且可能產生更多無法掌握的變數。
（四）學校日常人際關係
日常生活或教學行政互動中，教師與教師、或教師與其它校園人物之關係相當多元(Blasé & Anderson,1995)，其可能關係包括和善、支持、忠貞或是對立、衝突、對抗、嫉妒、懷疑等，各種傾向或態度均有可能產生，校園日常生活衍然便為一種社會關係的縮影，這些雖然只是校園中的日常表現，但其實對於校風及行政與教學推展均有極大的影響。
（五）教室互動
不論新教育社會學或政治學，近來均關注於教學歷程的互動關係，教室中權力關係對教師與學生所造成不平等的地位，一向致使教學成為一種控制及評價的不均衡關係，在講求民主多元的時代中備受檢討，並逐漸轉向對學生主體性的重視及建構式活動的設計，在這當中，師生在教室內如何互動，並具有何種權力關係，也是學校政治學關心的重點。
二、學校政治學的核心概念
學校政治學的主要概念是以「權力」（power）、「利益」（interest）、「政策」（policy）為核心。首先，「權力」是探討學校群體在政治層面的組成型態與環境的整體關係，分析學校體制的互動與變化歷程，尤其是權力的運作；其次，「利益」是討論社會關係中政治運作的中介元素及其包含的價值、意識型態等；第三，「政策」則是談政治行為及其與環境互動所衍生的策略及所造成的結果，如決策、政治謀略等。其三者說明如下：
（一）權力（power）
「權力」的概念包括「權威」(authority)（組織中心，較少變化的權力）與「影響力」(influence)（更強而有力的社會權力），權力是一種影響力的發揮，權力的運作即是一群人（或一個人）對其他人具有影響力的程度。許籐繼（民90）將學者對「權力」的定義歸納為二類：1.將權力視為能力或力量：權力即是在社會關係內實現個人意志的能力、社會交往中，權力主體支配客體的權力與能力、採取決定行動的合法性潛在能力、參與並實現決策的能力、一種影響力；2.將權力視為一種關係：權力為一種相互作用控制關係、作用的交易關係與手段。
Foucault（1978）提出「微觀權力」或稱為「權力的微觀政治」（the micropolitics of power），將權力視是無所不在（omnipresent）、但又看不見整體（invisible），它在每個實點、每個空間都作用著，權力無所不在，不是因為權力擁抱所有東西，而是因為世界上所有的東西皆自權力而來。Foucault認為，權力隨時都可能在任何微細的地方產生，觀察權力必須始於微血管，而非心臟(王榮富，1992)，他並形容道：「權力是無所不在；不是因為它包含所有的事物，而是因為它來自各處……不是制度，不是結構，也不是財產權，它是我們在複雜策略情境中所給的一個稱號」（Foucault，1978）。因此，觀察學校權力關係往往是多元而動態的，可能在顯著的場景發現，也可能微而不顯。
權力的運作和獲得是政治學的核心主軸，在學校中，權力存在於職權的相對關係中，包含各式各樣策略運作下的活動或表現，學校政治學的探討均相當關注權力的不同面貌，例如行動者的角色、運用的策略及其在正式與非正式情境中類似微妙的、隱藏的關係（Malen，1995），這樣的過程往往印證。所以，只要有社會互動關係，就會有權力的現象存在。但雖然所有社會現象都存在著權力的可能性，但權力也必須在「施」與「受」的對象之間發生互動關係時才會產生，同樣地，學校活動的權力關係在互動產生時，才會開始運作，這一套「關係」網絡筆者認為有幾個基本前提：其一，要有權力的主體和對象；其二，要有權力構成的關係；其三，要有一個權力競爭的場域，而且越是在多元開放的民主體制中越會刺激權力競爭，尤其當學校變革，其權力關係複雜、權力主體和對象眾多、競爭場域開放，最易產生權力不斷生成、消長與重組分配的變化。
權力並非一成不變，也不盡然是單一中心，更非靜態的。每一個權力運作的機制都有其自己的歷史或軌跡，也有其場域及樣態，可能是區域或局部的，也可能是對抗或激烈的，並且在行使(exercised)中動態消長演化。Popkewitz(1991)亦強調：「誰掌握了權力，誰就擁有主導的力量」。當權力發生作用，許多伴隨權力的利益便會浮現，並且透過不同形式展現影響力。所以，權力是一種生產性(productive)的運作，包括生產利益或揭露利益，並且權力的生產性也將重新建構權力，尤其藉由利益競爭及政策論述來流通和再生產權力的情形，更是分析權力時的重要面向，這種形成新利益，並且生產另一批權力的歷程，就是權力帶動學校利益競奪的不斷歷史。
（二）利益（interest）
學校中的利益可能表彰某種思維傾向，也可能是志趣、偏好、價值、態度的整體呈現，除個體的願望表達，也包含團體的共同偏好。一般而言，學校中的利益團體並不像社會上的利益團體那麼具有鮮明的組織與訴求，因為學校到處標榜「提升教育品質」的宗旨，往往模糊了次級團體的利益訴求，所以利益大多在學校有所「變革」時才較易浮現（張德銳，民83）。
事實上，在「愈是多元參與愈能代表政治進步」的政治邏輯下，學校已經走向開放多元利益競爭的局面，尋求在多元參與中取得更多支持與信任。由於利益來自於訴求或態度價值傾向，而這種傾向往往在變遷或變革的環境中最易浮現，並且透過權力的運作來爭取支持（張德銳，民83）。決策的過程越是廣泛參與，利益便越是多元化，這種透過多元參與讓不同利益團體的訴求進入政策論辯的方式，相當於在刺激隱性的利益白熱化，而且越是在變動幅度大的情境中其活化的空間越大。
當這些「具有共同態度的群體展現利益傾向，對於決策必然會主張某種要求或聲明，他們會分別藉由團體力量訴求於思想信念或價值利潤、或爭取專業聲望」（洪福財，民84，頁171）。除了利益的浮現之外，最值得觀察的是伴隨利益而來的權力競爭，多元參與必然形成權力間的多元互動，尤其在權力背後隱藏的利益，不斷讓權力作用更加激烈化，而政策的形成，就是在這種權力互動下進行磋商與妥協。這對傳統以來，一向以行政科層體制運作的學校而言，具有一定的威脅感，但這種多元複雜的利益團體及其運作，不但是當代學校決策過程所面臨最大的考驗，也已經是不可避免的挑戰。
利益團體表態並付諸行動追求認同之後，為完成思維傾向的「志趣」，或訴諸某種信念來爭取認同，合法化是必然的一個過程（張佳琳，2002），這種政治邏輯中有關「利益合法化」的歷程同樣在學校中發生。再者，多元利益參與學校各項決策，讓每一位參與者背後所持有的利益在互動過程中競爭，某些強勢利益則在權力的互動中得到正當化的地位，這種利益的分殊與多元網絡中，能夠真正發聲並取得正當性的，與主事者的偏好、參與者權力關係、決策類型及影響性有關，這個利益折衝的循環歷程便是：利益訴求→權力競爭→政策形成→行動方案→滿足利益→權力重組⋯，這種循環，就是學校政治學的運作歷程。
（三）政策（policy）
「政策」是指為解決問題或實現理想，經由政治過程所產出的方針、原則策略及措施。以往在行政學領域，相當重視「作決定」的程序，在政治學上，則聚焦在政治運作的權力，學校決策場域一方面是行政運作的活動，同時也是政治角力的歷程（秦夢群，民86），因此，學校決策不但是一種分配價值的決定與行動，政策形成也代表對某種利益的承諾。
政策形成歷程一般而言有兩種取向：其一是大眾主義(populist)取向；另一種是專業菁英主義(professional elite)取向（張佳琳，2002）。大眾主義傾向於擴大代表的多樣性，而專業精英主義取向則強調專業人士的主導。如前所述，當今學校強調多元參與，這種多元取向下的政策形成歷程，包括組成「決策社群」(policy community)、決定方向、制定計畫及執行策略，然後加以執行、建立回饋管道，這當中充滿了價值的磋商，而政策結果也是由一定程序所建構起對價值分配的同意，在參與過程的開放互動下所得到的同意結果，往往以具有利益之優先性者取代成為共同利益。
價值問題經過納入政策議程之程序後，尚需要一個合法化(policy legalization)的過程才能稱為正式的政策（張佳琳，2002）。所謂政策合法化是指經政策規劃上升為法律或獲得合法地位的過程；法制的合法化是政策的重要條件，也是賦予利益穩定性、連續性、權威性和有效性的保證。所以，除了消極要求政策的適法性之外，利益團體也往往要求透過法制化的策略來確保利益的實踐。
肆、學校微觀政治的概念
Lindle（1999）將學校中政治運作分為“P”（big P）政治與“p”（little p）政治。其中“P”(big P)政治包括立法機構及州政府對學校教育的需求，亦即「巨觀政治」（macro-politics）的部分；“p”(little p)政治是關心學校與學區中每天的事情是如何被完成的，亦即「微觀政治」（micro-politics）的層次。「巨觀政治」係指在學校運作的過程當中，對於學校制度、課程綱要、教育改革及教育方針的政策決策之操弄，也就是以政治運作的手段來影響與學校相關的政策之作為，其屬於教育政策層次。「微觀政治」則是指在學校運作的過程中，與學校事務相關的個人或團體，運用政治的行為，如權力運作與衝突處理的方法，來達成其個人或團體的既定目的，其所重視的是校園中的政治關係與行為。
關於「教育的微觀政治」(micropolitics of education)的定義最早由Iannaccone(1975)所提出：教育的微觀政治是由持續出現的組織衝突及政治的特性，所凸顯的是教師、校長、家長及學生間的相互依賴，這個觀點在間隔幾十年後又再度被提倡。
「微觀政治」經常被稱為是學校與學區的非正式溝通與互動，因為其包括任何學校與內部及外部社區日常的互動、談判與協議。學校微觀政治的行動者包括校長、行政人員、教師與地方教育委員會（教育局）的人員、家長與學生。Hoyle(1986)認為「微觀政治」是指個人或團體在組織的脈絡中，企圖運用權力資源及影響力，以獲得進一步利益的策略。Ball(1987)將他的定義聚焦於組織活動的三個關鍵且互有關係的領域：（一）行動者的利益、（二）組織控制的維持，以及（三）政策上的衝突。Lindle(1994)則指出，現今大多數關於「微觀政治」的研究均在描述教師與行政人員日常的生活與知覺。
就學校教育的運作而言，「微觀政治」的影響顯得既直接且深遠；由於學校中微觀政治行為的運作，使得許多校園的教育事務，不能僅以單純而絕對的角度加以分析，校園事務的運作也變得複雜且多元，這種複雜、多元的情境，對學校教育而言，是無法避免的既存事實，我們必須加以正視，並以有系統的架構予以分析。
既然學校微觀政治幾乎無所不在，如何分析學校校園中的微觀政治行為便成為教育研究者必須面對的問題。Lindle（1999）認為教育改革政策對微觀政治而言是一塊沃土（Education reform policies are fertile territory for micropolitics.）。變革產生曖昧不明，這些曖昧不明提供大多數學校轉移權力結構的機會，對教育改革注意力的增加，以更明顯的方式來使得學校政治化。Lindle還認為學校微觀政治代表學校內及其周圍的個人及團體的網狀系統，這些系統中的人彼此競爭，爭奪有限的資源，甚至是權力。
此外，Ball(1987)將學校描述為“鬥爭的競技場”（arena of struggle），在其中不可避免的會有不同的意識型態、相異的野心、不同的追求目標及期望。因此便不乏可以進行學校微觀政治分析的個案。Ball將學校視為一個微觀政治活動必然會發生的脈絡，這樣的觀點是從組織的行為而來，並且其也透過這樣的透鏡（觀點）來看待學校中的各項事務(West,1999)。因此，若以與學校校園情境之關係程度來說，研究校園中的「微觀政治」比研究「巨觀政治」來得實際而有意義。
綜合學者對於「微觀政治」及「教育的微觀政治」意義之觀點，本文中「學校微觀政治」（micropolitics of school）是指「在學校運作的過程中，與學校事務相關的個人或團體，「行政決策」、「利益發聲」、「運用權力」與「衝突處理」等政治的行為，來處理學校變革中的人際關係與行政事務，藉以達成其個人或團體的既定目的、維持其既有利益或取得其欲得之利益」。就上述的定義，可知「學校微觀政治」具有下列幾項特性：
（一）學校微觀政治運作的主體為與學校事務相關的個人或利益團體：在學校校務運作的過程中，會有許多相關的個人與利益團體參與其中，例如：校長、教師、教師會、家長會、教評會、社區人士、民意代表等，這些個人或團體間的政治互動即為學校微觀政治的表現。
（二）學校微觀政治運用權力與衝突處理等政治的行為來加以操作：「權力運作」與「衝突處理」是學校微觀政治經常使用的運作模式。
（三）學校微觀政治表現於學校中的人際互動與行政事務：學校中的微觀政治會出現在人際關係的互動中，亦即在個人或團體之間互動時，彼此之間會有政治的行為產生；此外在學校行政決策、人事遴聘、課程決定等事務運作時，微觀政治行為的運作也會出現其中。
（四）學校微觀政治運作旨在達成個人或團體的既定目的及維持其既有利益：學校中部分的人員屬於既得利益者、部分人員屬於利益弱勢者，這些既得利益者與利益弱勢者均希望透過微觀政治的權力取得、影響力的發揮以及衝突的操作，讓既得利益者維持其既得利益，或讓利益弱勢者取得其認為應得之利益。由這些特性可知，學校中各種行政行為與人際互動，均與微觀政治有密切地相關。
伍、學校政治運作面臨的問題
就政治的一般特徵而言：政治是政府的藝術、政治是公共事務、政治是妥協與共識、政治是權力與資源的分配、政治即衝突、政治衝突是團體衝突（胡祖慶譯，民81；楊日青等譯，民88）。雖然學校已經朝向政治型態發展，但這並非意味著學校政治學必然是樂觀可期，事實上有很多問題正是學校政治學所必須面對的挑戰，面對複雜、競爭的需求，長期的資源短缺，不清楚的技術，不確定的支持和牽涉到價值理念的議題，學校面臨困難及分裂不合的分配選擇（Malen，1995）；如同在其它政體裡，學校的行動者管理內部的衝突，並且透過各式各樣的政治過程和權力的運作方法，在各種領域中做分配的決定（Malen，1995），本文針對學校政治運作面臨的問題，提出以下的看法：
一、「政治中立」面臨的問題
學校校園中所具有的「政治」特性，長久以來被刻意的隱藏及忽視，以過分單純或簡化的心態來處理學校中與政治有關的事務，此種表面上「政治中立」的作法，看似合理而義正辭嚴，然而仔細思索，學校中的事務的確與政治脫離不了關係。
行政中立理念的興起，乃是政黨政治成熟後，必然衍生的人事行政規範，其與政黨政治間，始終保持著密不可分的關係（朱斌妤，民88）。一般而言，學校的行政具有連續性及專業性的特徵，故應強調穩定和效率。所以，學校行政系統必須保持中立的立場，才能避免受到政爭的干擾，落實行政不隨政權更迭而永續存在目的。
或許有人會提出質疑，認為依據「教育基本法」第六條的規定：「教育應本中立原則。學校不得為特定政治團體或宗教信仰從事宣傳，主管教育行政機關及學校亦不得強迫學校行政人員、教師及學生參加任何政治團體或宗教活動」。因此，學校是必須抱持「政治中立」的原則，不應論及政治；儘管如此，此條文所規範的是學校應避免淪為只是為政治服務的「工具」。但是，綜觀學校中組織的運作，例如：校長的遴選、教職員的遴聘、民意代表的關說、人事的遴聘、選舉要求教育人員支持表態等，卻無可避免地會受到政治行為的影響。
二、學校「政治教育」面臨的問題
凌渝郎（民83）認為：學校是接受正式教育之場所…在學校除了學習其他知識外，對國家之認同、政府之組織功能、政治理念等均會教到。在現代普及教育原則下，當幼童進入學校後，第一感受的是所有家庭之特殊地位已不存在，並發現自己只是群體中的一份子而已，需像其他人一樣遵守學校的校規，使未來社會的成員養成社會順從的習慣，也是準備學生將來進入社會能養成適應環境的好公民。由此可知，透過教育情境中所包含的政治性活動與作為，能讓學生在校園中學習民主政治的思想，以為未來民主社會作準備。校園中經常可見此類之政治教育活動，如學生自治活動、民主精神教育以及過去的愛國教育（演講、壁報比賽）等。
此外，政府希望透過教育的內容，來培育人民的政治素養與政治傾向，正如田培林（民77）所言：「人民教育程度的高低及所受的內容，都與民主政治密切相關」。在這個層面上，提升教育程度與加強「政治教育」成為達成此目標的主要工作。在教育的內容中，「政治」問題會出現在課程教材的內容之中，此類課程重點在於企圖藉由課程的編排，使得學生直接或間接地學習到「執政政府」所欲傳達與培育的政治思想；或者企圖透過在課程中刻意隱藏部分的歷史與政治的事件，以達到控制思想的目的。此類之課程包括與政治有關的潛在課程或隱藏課程，如：昔日課本中有關政府領導者的民族英雄偶像塑造（魚兒逆流而上的故事）、課本中對二二八事件的隱藏、吳鳳事件的族群爭議以及教師在課堂上談論選舉事件或對候選人及政黨進行批判等不當政治行為等，這些都會使學生在政治教育的學習上，蒙上泛政治化的意識型態，並且受到不同政黨的政治立場干擾，並非真正落實政治教育的素養。
三、「尋求變革」面臨的問題
改革必然引發價值衝突、權力重組及政策變動等挑戰，在一般學校改革的現場，處處可見競爭、合作等不同關係，不論是「策略性合作關係」，甚至採取「對立衝突的對抗」，都挑戰著學校主事者應變危機之能力（秦夢群，民86）。
近年來，接踵而來相關教育法令或規定，包括《師資培育法》、《教師法》、修訂《國民教育法》、《教育基本法》、《國民中小學九年一貫課程綱要》等，逐年陸續公佈。同時，因為配合法令規定及鬆綁開放的教育改革訴求，於是校園裡出現了傳統行政科層之外的正式次級組織，例如家長會、教師會、教師評審委員會、學校課程發展委員會等。也出現過去所沒有的新措施，包括校長遴選、校務會議法制化、教科書開放選購等，均致使學校性質與功能激烈轉變，校園生態也產生巨大變化。
此外，九年一貫課程政策，彈性的教學時數、學校本位課程、學習領域取代學科教學、協同教學取代教室王國、配合能力指標概念的教學活動設計等，挑戰舊有學校教學觀念。學校課程發展委員會和各學習領域小組，也動搖校園傳統權力結構，震撼昔日寧靜保守校園，解構傳統的學校組織文化。因此，學校教育人員，包括校長、主任、組長和教師、學生與家長等，均被要求必須從新的視野和觀點來重新概念學校行政、教學與課程等所有學校運作機制，方足因應洶湧強勁的改革動力之衝擊。
檢視目前這一波教育改革，在教育政策及相關法令規定上，一方面賦予學校本位管理的自主權，另一方面增進家長與教師學校事務決策的參與權，加上學校組織鬆散結合及雙重系統的特性，致使學校裡處處充滿次級團體、與個人需求、和角色扮演上的衝突，以及決策權力爭奪的人際互動與競爭，從微觀政治學觀點，學校是在持續的競爭衝突中革新和進步。然而，今日對教育改革的期望日增，使得學校更加的政治化，且與其所在社區的關係益形密切（林靜茹，民82）。就從事學校微觀政治行為者而言，他們透過運用其權力與影響力，以及對衝突的掌握與解決，來取得其欲得之利益與目的。
四、學校「行政決策」面臨的問題
決策是行政歷程的中心所在，決策更是任何行政運作成敗的重要關鍵(吳清基，民78)；學者秦夢群(民86)亦指出，在時代的民主潮流下，不同團體對行政決策具有相當程度的影響，教育組織的各方力量參與決策之制定已勢不可擋。而政治決策模式(political decision making)，乃在解決具有高度爭議性問題，邀請各方利益團體進行談判，經折衝後做出各方雖不滿意，但可以接受的決策(秦夢群，民86)。
隨著教育改革如火如荼的施行，『教育鬆綁』正是教育改革的重點之一，在校園民主化的發展趨勢下，參與校務、分享決策以追求優質之教育績效，在校園權力結構丕變之際，已成為學校政治運作的重要模式，學校內外有著許多不同價值與目標的團體，在學校經營自主權的下放及教師專業自主權的保障，家長校務參與權的倡議，再再顯示學校自主經營決策權範圍之擴大，不同利益團體已經「合法化」進入校園行政決策的核心，如學校『校務會議』已是國民中小學教師參與之最高權力機制；『教評會』已是學校人事進用唯一管道；『家長會』更是影響學校行政決策的強大力量。
五、學校組織「權力運作」面臨的問題
學校組織的權力運作的確與「政治」關係密切，亦即學校權力的運作即是政治行為的運作，也就是微觀政治行為的表現（謝文全，民76）。「權力」(Power)乃是行政領導運作要素之一，領導是藉著影響力，引導組織成員的努力方向使彼此同心協力齊赴目標的歷程。學校校園中關於「權力運作」方面的微觀政治行為問題，可從以下論述來加以分析探究。
學校組織的內部與外部，包括許多的個人、組織與團體，這些個人與團體組織共同分享校園的權力，共同構成學校權力的結構（張明輝，民88）。學校中的權力結構，在個人方面包括：校長、教師、個別家長及民意代表等；組織與團體方面包括：教師會、家長會、教評會、校務會議、社區人士，以及校園中的各種派系團體與利益團體等，這些權力結構彼此之間的關係與互動，即是一種「微觀政治」的表現，也影響學校的運作模式、行政決策與發展方向。
近年來，由於教育改革的實施，如：教師會與教評會的成立、家長會地位的提升、校長遴選制度、學校本位管理的實施等，使得校園中的權力，產生了變化，權力開始重新組合、建構，而如此之權力重組的過程、重組的結果及重組的影響等，便成為組織中「政治」角力之所在。
由上述可知，學校組織中的微觀政治行為，部份表現於組織中權力的運作，由於學校組織中權力的運作，使得「政治行為」問題得以在其中找到著力點。今日，教育儼然成為社區與政府、老師、家長與學校行政人員（校長）間更加公然競爭的領域，學校更加明顯地成為這些競爭的政治競技場，無論是在學校的內部社群（校長、行政人員、教師與學生）之中，或在學校與外部社群（家長、社區人士、民意代表、教育行政機關）之間，均存在著此種政治「權力運作」的關係。
六、學校組織「衝突處理」面臨的問題
學校組織中的微觀政治行為，除表現在權力的運作外，尚會出現在組織衝突的處理與管理上。依據Robbins（1974）的研究，任何組織都存在人際、群際的互動，既然有互動就可能帶來衝突。由此可見，人際間的接觸，隨著時代的改變而日趨頻繁，而社會民主化的腳步，也促使衝突的頻率愈來愈高。
校園衝突係指「學校成員或團體間，因目標、認知、情緒和行為之不同，而產生矛盾對立的互動歷程。」蔡姿娟（民87，頁17-22），微觀政治中關於「衝突」的概念，包括將衝突視為「持續地不協調(disharmony)」，以及將衝突視為「組織官能障礙(dysfunction)的證據」。因此，如何正確看待衝突的形成，進而予以化解，甚至使衝突轉變為合作，是現代人必須學習的課題。以下針對校園中「衝突處理」的微觀政治行為問題，提出如下的看法：
學校內的資源及利益有限，相對地並非所有的個人與團體均能獲得其認為應獲得的資源或利益，因而彼此之間便會產生「衝突」（蔡進雄，民86）。關於資源的衝突，大致而言來自於兩個方面：其一為資源之不足、其二為資源分配不均。不足的資源必定引起爭奪，爭奪則必產生衝突；再者不論資源是否充足，只要資源分配不均，集中於少數個人或團體時，未握有資源的個人或團體也會起而爭之，衝突必定隨之產生。因此，學校中資源或利益衝突的處理為「學校微觀政治」問題之焦點，究竟誰是擁有者及誰是受影響者，也就是說哪些個人或團體是資源的強勢者，哪些是資源的弱勢者，而強勢者與弱勢者產生如何之衝突，以及衝突如何獲得解決等。
此外，學校組織中的權力結構頗為複雜，這些結構彼此之間的互動關係構成了學校組織的網絡（張明輝，民88）。由於學校組織互動網絡的多樣，使得彼此之間的人際或角色衝突便屢見不鮮，學校組織中的個人與團體，在與其他個人和團體接觸互動時，難免會產生摩擦，而其在面對其他個人或團體時，對自己所應扮演的角色，也會產生自我角色衝突的狀況。學校中重要的人際關係網絡包括：學校與社區、派系團體間（教師間）、教師與家長、校長與教師、校長與家長、教師與教師會、教師會與家長會、教師與學生、校長與民意代表、校長與地方人士等。在探討「學校微觀政治」時，我們所關心的焦點在於學校組織的各個結構，彼此之間有哪些人際衝突與角色衝突。例如：近年教師會及家長會等團體的快迅篡升，在不同的理念間，或多或少爆發與以往截然不同的衝突類型或規模，因此學校行政人員在面對以及處理衝突上，遭受空前的考驗。
再者，在學校教育情境中，另有一類的衝突來自於意見與文化的差異，亦即因為不同的個人或團體間的價值觀與文化背景之不同，使得彼此所持的立場與所提的意見有分歧，進而產生意見上的衝突（張鐸嚴，民74）。例如：九年一貫的推行、導護的執行，因每個人所站的角度不同，而有不同的意見，如果學校未妥善處理，往往造成行政與教師意見相左。
綜合言之，學校情境中充滿了政治性的問題，因此學校被稱為「政治的競技場」，這對過去研究學校教育的學者而言是不可能的、是不正確的，過去的學者忽略了學校教育的政治面，並將這個層面的議題視為學校的「黑暗面」，因此刻意不去碰觸此類的問題。然而，此種刻意迴避的態度並沒有為學校教育帶來福祉，由於此種「鴕鳥」心態，使得從事學校教育工作者習於忽略學校情境中微觀政治行為的問題，而以過度理想化的觀點來看學校中的事務，因而使得理論與實務產生落差。
此外，學校中不論是強調辯證的、策略的、衝突的、意識型態的面向，或和諧、友善、合作之面向，都會運用權力和資源的分配作為管理衝突的策略，其中資源、服務、獎賞、持分的分配都是重要的手段(Malen,1995)，面臨變革，與其隱蔽(covert)權力關係，或只在討論過程談一些「安全」議題，不如正視權力關係的影響力與對衝突之處理，並透過結合資源、服務、獎賞、持分等策略，營造參與式的民主管理機制，使政策推動在一種合法「權力運作」的過程中，達成社區共治的功能。由此可見，從學校微觀政治學探究校園權力運作與衝突處理有其必要性與價值的。
陸、校園微觀政治行為的具體策略
一、學校「政治中立」方面
行政中立強調個人超然的政治理念，不偏某一政黨或政治團體，不受利益團體影響，或圖謀個人私利，且不受價值理念影響，並且重視公共利益、公平正義、弱勢關懷、自主性等論述，強調在利益多元化及各勢力競爭、權力運作下，應以公共利益為行政裁量的考量。學校遴聘人員及執行政策時，應本公平一致的標準，對任何個人、團體或黨派均一視同仁；並且透過法制規範、價值觀培養、行政政倫理要求、溝通橋樑建立、迴避利益團體關說、教育訓練等方式來規範學校成員的政治行為；同時明文規定教職員工的任免和考核，均屬學校「教評會」與「考核委員會」之權責，避免政治性的干預，從制度面、運作面及宣導面同時著手，確保校園行政中立的落實。
二、學校「政治教育」方面
就課程教材中的政治教育而言，在設計與規劃時，應該避免意識型態與政治立場的干擾，在政治教育課程內容的設計與安排上，應補充有關「政治運作」、「政治參與」、「分享決策」等內容；在政治教育技能方面，應適切的將「智力技能」、「民主法治教育」、「議事規程」等編入課程；在政治教育知識方面，應融入「遵守法律與規則」的現代法治精神；在態度、價值方面，應強調國家集體意識、認同感的「愛國心」等合理政治信念。因此，在校園的課程教材內容設計與規劃上，不可忽視或否認政治影響力的存在，同時嚴格要求教師保持「政治中立」的原則，並鼓勵成員不斷進德修業，提升課程設計的專業知能。
三、學校「尋求變革」方面
社會急遽變遷是唯一不變的事實，近年來，由於國內政治及社會環境的轉變，使得學校組織產生前所未有的變革，教師會、家長會與教師評審委員會在未來學校行政運作過程中，將具有某種程度的影響力。因此，學校必須持續革新，學校內的正式或非正式組織中的各個主體，應透過各種既有影響力的使用策略，導引各個客體服從其意志與命令的行為，方能調適和因應社會變遷的需求。
學校在「尋求變革」方面，必須透過團隊運作機制，鼓勵教師協同合作；善用社區人力與資源，提高學校革新的成效；設立家長參與校務管道，改善學校與家長互動關係；同時要積極倡導校園倫理，改善學校組織文化，促進學校成員間人際關係的和諧，提高成員工作滿意度和對學校凝聚力，以增進學校革新動力，提高革新成效。
此外，學校革新政策或方案的制定與推動，必須設置保護條款，適度保障成員的既有利益，提供符合成員期望的獎勵，適時提供技術諮商與協助解決問題；學校必須透過論述平臺，建構公開平等的對話機制，讓每位成員均可自由表達意見，以改進學校成員溝通互動之團體歷程，增進成員服務士氣及其對學校革新的擁有感和參與感，以提高學校革新動力和效果。再者，透過彰權賦能（empowerment），在分享的權力運作中，促進學校人員對話論述與合作協調之動態交互作用，增進教師自主性，促進教師成長，使之具有革新的能力、機會和意願，主動涉入革新規劃，加速學校革新推動。
四、學校「行政決策」方面
在學校「行政決策」方面，教育行政機關應協助學校發展，正向導引學校組織變革「權力結構」走向、強化「角色行為」，進而活化學校行政決策能力，以因應E世紀教育挑戰。領導者宜統觀趨勢、創新思維、終身學習，培養做決策的能力做一個成功的學校組織決策者及優秀的變革領導者。
校園民主化使得教師之專業自主權，普獲學校行政人員重視和尊重，在各級教師會成立後，以往學校行政運作由校長及學校行政人員主導的局面以不復存在，而教師會將更為積極參與學校行政事務。然而教師對學校行政決策滿意度攸關學校團隊組織發展，基此教師應落實專業學習，追求教師終身成長，進而對學校行政決策能有較深入瞭解，同時學習參與、分享創見、放下成見、捐棄偏見，調整觀念、拿出行動，為校務發展及行政施為，參與決策，貢獻心力，提供有利、有益之校務意見，以提昇決策品質及深度，進而達成教育目標。
此外，家長是學校教育重要合夥人，也是學生學習成長的重要他人，學校教育沒有家庭教育的配合常是事倍功半，而且學校教育資源來自社區，家長之人力、物力、財力是學校重要支柱。學校行政決策與家長有利害關係，且其具備決策內容的專門知識時，務必邀請家長參與決策，透過共同決策所訂定的法令與規章更具有客觀代表性，於執行時才不致於意見分歧、導致衝突。故此學校應提供家長參與機會及角色行為轉化，以促進雙方瞭解，進而辦好學校教育，在決策歷程中，融合溝通說服、教育成長和價值統合之策略，透過對話、論述和辯證，進行批判實踐知識，凝聚成員共識，增進成員對行政決策的認同感，而且在決策歷程中每一個成員都有相同的參與表達意見機會，都平等發出聲音影響決策形成。
五、學校組織「權力運作」方面
面對當前革新學校行政運作的趨勢，可由歐用生(民88：頁37-38)的論述中進一步獲得體認：「新的規範是改變權力分配的方式，由階層的、集中的權威結構，朝向分權的、包容和民主的結構」；經由權力的重新分配和分權，階層結構日漸扁平化，每一個參與者都有發言的空間，都可自由的、積極的表達自己的想法；每一個學校都有獨自的權力基礎、權力關係，和明顯的、隱含的權力表現方式。因此，配合教師法、國民教育法及家長參與教育辦法的實施，校務行政運作應力求民主公開的行政作業程序，開放參與透明化，落實學校本位管理的理想，讓教師家長甚至學生都能貢獻心力，並重視「集體議決」的機能，追求共同領導的機制，促進校園民主化，以「合作互助」取代「監督制衡」的理想體制，這樣才能落實學校生命共同體的理念。
「水則載舟，水則覆舟」，權力可配合領導的型式來推動領導者的理念，但也可能適得其反，因為尚須考量的組織因素太多了。面對民主化與自主化的趨勢下，領導者應妥善運用權變開明的領導風格，有效運用多元的權力，實施人性化的領導措施，善用各種溝通管道，協調成員的看法與行動，可適時消除歧見，化阻力為助力；推行關懷尊重的激勵措施，獎優輔劣，提供各項資源來支援成員的需求，讓成員感受到尊重與鼓勵，並激發學校成員的組織認同感與歸屬感，鼓勵成員能為組織奉獻心力，增進組織的活力與創造力，以達成學校之目標與成員需求之滿足。
張明輝(民88：68-70)認為，近年來校園民主已逐漸在各級學校形成風氣，學校組織從單純的學校行政組織轉化成為學校部門、教師會和家長會等邊三角形的組織架構，校長、教師和家長在學校中的角色及其互動關係，都產生變化。因此，尊重教師專業自主與家長參與教育是時勢所趨，「賦權」以提高教學品質，爭取家長對學校教育的支持，適時調整傳統權力集中化運作的模式，共塑學校生命共同體的理念，並且以學生的學習與發展為最後依歸，三者彼此合作，結成教育夥伴關係，分享決策權力，分擔教育責任，做推動校務的有力支柱，正是教育改革成敗的重要關鍵。
六、學校組織「衝突處理」方面
隨著時代的演進，學校面對衝突的規模與類型日趨複雜，然而衝突並非全然都對組織有害，學校衝突發生即代表學校的運作存在某些問題，應積極尋求解決之道，以維護學校有效的運作與發展。學校中各種活動及功能都是經由成員彼此間的互動而產生，平日應培養和諧開放的學校氣氛，安排各種正式與非正式的活動，來增進學校成員間的交流，瞭解和友誼，減少成員之間因為溝通不良所產生的誤解和隔闔，有時修正組織結構、妥善分派人員職務與工作，可以預防衝突的發生。當衝突發生時做出適當的處理，瞭解衝突發生的真正原因，透過直接對談、坦誠溝通及綜合雙方意見，共同尋求解決的途徑。
行政人員平時則應多主動關懷教師，協助教師解決困難，在正式的關係中不忘非正式關係的維持，在倡導情境中應從旁關懷，在工作導向中兼顧關係導向的並行運作，教師發牢騷或埋怨時，能以開放的心胸傾聽教師的心聲，並藉此反省檢討，以減少與教師之間的疏離感。同時，行政人員應加強和教師與家長之間的溝通，利用各種溝通管道和媒介來增進彼此之間的瞭解，並對於教師與家長的質疑進行充分的解釋，避免因不必要的誤會和隔閡而引起衝突，並把握溝通的各項心理、社會基礎，給予教師與家長充分的機會表達個人意見。學校的各種資訊，無論是教育政策或行政命令的轉達、學校行事之訊息以及與教師權益息息相關的人事法規，均應掌握時效，讓教師能充分的瞭解。
非正式組織是正式組織的一些成員，由於工作、興趣、利益、情誼等關係，彼此發生互動互助，產生感情與認同而自然結合成的團體(謝文全，民76)，其對成員的影響力，有時遠大於正式組織。因此，運用非正式組織，凝聚同仁情感；倘若學校中各處室間或老師間產生衝突時，亦可妥善運用非正式組織，將可使衝突減輕至最低程度。
學校另應建立一套公平並能為教師與行政人員所共同接受的衝突管理辦法或原則，根據這個辦法或原則來解決教師和行政人員的衝突，一方面可以減少校園衝突的發生，同時也因辦法或原則的確立，而增加衝突管理的效率。此外，學校資源含人力(如教師、職員、工友、家長、義工等)、物力(如教學運動器材和設備、圖書等)及財力（經費），合理均等的分配給各處室或教職員工，使其能有效分享與運用資源，不致於為有限資源而產生不必要的競爭衝突。
柒、結語
學校研究一直是教育領域的重要課題，隨著教育多元化與民主化發展，對於學校之研究，從早期行政範疇、組織理論觀點、科學管理角度的探索，逐漸轉向對於人、事、物互動關係的深究，近年來，更有朝向以政治學的理論檢視學校行政運作之趨勢，在不同文獻中逐漸傾向支持學校作為一個政治實體的看法（Merrit & Coombs，1977；Malen，1995；Patrick，1995 ；Corbert，1991）。
由於教育改革的盛行，為學校校園注入了許多參與的力量，隨著這些參與而來的，便是與政治運作相關的各種議題，在教育的運作上，學校已不能再以「政治中立」的藉口來忽視在學校運作的過程中，政治力的作用與所造成的影響。以我國而言，近年來推動各項「教育改革」，各界紛紛描繪著學校改革進步之圖像，但在此同時，學校的生態也在決策、行政、課程、教學現場的互動中產生變化，政府官員、行政人員、教師、家長、學者時有交手，對於「教育政策」有著不同解讀與策略，由於角色立場互異，這種互動歷程展現出一種「共同追求教育秩序」所建構出的權力關係，在這些追求秩序的運作策略上，常常衍生出個人和團體的「權力運作」，基於維護利益的努力，往往形成「衝突」、資源分配及許多私人及公共的協議、決定、價值折衝等現象，儼然為學校微觀政治學的體現開啟一扇窗。
為釐清這些學校政治行為，以及尋究學校政治學的主要發展脈絡，本文從學校微觀政治學探究校園微觀政治行為，透過相關的研究文獻分析「學校微觀政治學」的核心概念，提供對學校政治行為的觀察角度與不同課題之思考，這些對於學校微觀政治的概念認知，有助於分析學校環境中許多複雜的變革、議題、資源、利益、決策⋯⋯等困難和問題，賦予學校運作更積極的態度和具體的策略，並且提示學校應透過政治的剖析強化專業處理的可能性，而非尋求逃避之途，也正由於如此，學校應該有更為開放的機制對相關因素加以衡平考量、妥適安置，除了校內之關係，也必須就社會各領域的影響力量進行檢視，妥善運用介入的勢力，對滲透於學校間的不同利益進行溝通與轉化，重塑學校文化及行政運作模式，進而將多元力量轉變成為協助學校革新成功的資源。
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