韋伯組織理論與學校機械化組織的形成研究

學校組織機械化的內涵與形成過程之研究

壹、前言

在組織理論中，以德國社會學家韋伯(Max Weber 1864－1920)的解說最爲著名，亦最常爲其他學者引用或對之作出批評。於本世紀初，韋伯在目睹資本主義的大規模組織之興起，機械化的生產模式及管理上專業分工之原則相繼建立以後，認爲必須要有一種新的組織架構模式相適應，而管理者亦需要有一種更正式的管理程序。爲此，韋伯提出了一種理想組織的槪念，稱之爲“理想科層制度”(Ideal type of Bureaucracy)。
　　

韋伯認爲此理想制度具有每一複雜組織都應有的結構特性，是一種強調規則和程序、注重通過正式立法過程來控制和管理組織的架構類型。其所強調的法規和內容，是根據理性思維而得的，與封建制度中的傳統約束，且未經理性推論者，大有不同。在合法的權威(Legal－rational authority)之下，人民服從的對象是依合法程序而產生的合法地位，而非“超人權威”(Charismatic authoriry)之天賦聖明的超人，或是“傳統權威”(Traditional authority)的傳統世襲。其理想的官僚組織是具有專業分工、層級節制、非人性化等特徵的“理想型態”。若官僚架構或其他組織依循理想科層制度的模式來設計，可以爲組織帶來最高的效率。長久以來，科層組織都依循此一金科玉律，進行設計與運作，並期望能產生預期的效果。但事實上，現代科層組織的架構不斷膨脹，雖經各國政府不斷進行改革，仍然未能獲得理想的成效。冗員充斥、架構官僚化、行爲形式化、行政效率低下等現象普遍存在，而成爲極其嚴重的社會問題。
　　組織制度與組織效能之間的研究，無可避免地要加入「人」的因素，再完善理想的制度設計，若有沒有人的正常運作，也會失去制度的理想性。

爾近以來，許多行政組織理論、激勵措施等不斷被提出，試圖修正機械化體制所發生的問題，但是整個行政組織架構卻仍是以科層體制為主，可見其對整個行政理論的影響。本文主要探討學校組織機械化的內涵與形成過程，試圖從另一

思維去突破組織機械化體制的限制。

貳、學校組織機械化的發展背景

在組織理論方面，自工業革命後，機器普遍代替了人工操作，機械化的生產模式與社會化的大規模組織相繼興起，管理上專業化的分工原則開始建立，因而刺激了新的管理思想——古典理論的產生。
　　古典理論的三個代表人物分別是泰勒(Fedrick Taylor)、費堯(Henri Fayol)及韋伯(Max Weber)。十九世紀上半期，英國劍橋大學數學系敎授巴貝奇(Charles Babbage)在“機械與製造經濟”一書中，曾呼籲企業界應建立工作硏究和時間衡量的標準，成立勞工分工、製程與成本分析，以及獎工制度等科學管理的方法。其後更進一步發展成爲二十世紀初美國人泰勒所倡導的“科學管理運動”。在1833年獲得機械工程學位的泰勒，經過觀察、工作及硏究後，得到的結論是不良的勞資關係、工作條件、及獎勵薪資方案爲當時大多數的組織所樂於採用。這些情形激發他從“科學”上測定工人應能運用其設備、工具，及動作的水準。泰勒採用有系統的“動作硏究”以改進工作方法，提高同一時間內的生產力；然後再做“時間硏究”以設定在有效工作方法下，合理的單位時間內之工作生產標準量。其後，他又提出四項科學管理的基本原則，其內容遠較他早期提倡的動作硏究與時間爲深刻。此四項原則包括：①動作科學原則。②工人選用科學原則。③誠心合作及和諧原則。④發揮最大效率原則。這四項原則都表現出泰勒的科學管理對於管理方法的推動。泰勒還強調合作並提供在組織中達成合作的科學原則。最後，他建議藉助專業化明確的工作定義，以使最適合執行管理任務及作業任務者都能明白自己的角色。科學管理對美國的工業界產生了革命性的影響，同時也促使美國政府在行政方面進行改革（戴文年譯，1994）。
　　然而，科學管理僅關注工廠內個別工人生產力的增加，屬較低層次的管理，而不能適用於組織設計的較廣泛問題。事實上，除了計劃與監督功能以外，科學管理的論點，並未對組織、控制、及人事等管理功能加以分析，古典理論的另一個分系，即古典組織理論則注重一般性或較高層次的管理，它的代表人物是法國的費堯。費堯並非第一個硏究管理行爲的人，但卻是第一個將管理行爲系統化的學者。他認爲管理方法可以歸納爲幾個形態而加以分析，並設計了一個綜合性的功能/管理模式⁽⁴⁾。費堯將一個組織的活動分作“企業機能”與“管理機能”兩大類，共六項。企業機能包括：①技術性作業；②商業性作業；③財務性作業；④安全性作業；⑤會計性作業。而管理機能則包括：計劃、組織、指揮、協調及控制。費堯以此六項活動來查核各級員工之工作，發現基層工人以技術能力爲主要工作條件，而沿組織層次的升高，人員的技術能力之相對重要性漸減，而管理能力的要求則逐漸增高。費堯認爲一般人都相當熟悉企業機能的前五項活動，因而他集中分析管理活動。他主張管理功能應與其他活動區分開來，當然這並不表示一個管理人員祇要有管理原理的知識就可行。但對越來越高層的管理人員來說，他需要技術性的知識越來越小，而需要行政管理的知識則越來越多。另一方面，他同時提出十四項可以通用於不同形式組織的管理原則，每一項原則均強調“彈性”與“適應性”，重點在於如何有效應用這些原則。這些原則包括：①分工原則；②權力與責任對等原則；③紀律原則；④命令統一原則；⑤指揮統一原則；⑥個人利益小於團體利益原則；⑦員工薪酬原則；⑧集權化原則；⑨命令鏈原則；⑩秩序原則；(11)公正原則；(12)員工穩定性原則；(13)主動與首創精神原則；(14)團隊精神原則。費堯的理論，不僅普遍地應用於工商企業，而且亦應用於公共行政組織之中。法國政府就率先將這些管理原則應用到郵政機構內，在獲得良好的效果之後，更將之擴展至中央及地方政府當中（戴文年譯，1994）。
　　事實證明，泰勒及費堯的理論，對於不同的組織，無論是公共行政組織或是私人企業，都有實用的價値。但對於政府行政及管理，對於官僚架構的設計與運作，能做成如此巨大的衝擊及深遠之影響者，則莫過於韋伯所提出的“官僚模型”的組織理論。
　　韋伯於1864年生於德國一個富裕而有敎養的家庭，大學時期在海德堡大學追隨著名的學者研究歷史、法律、經濟和哲學。在服役後開始從事法律實務，其後，再到海德堡大學任敎。Weber生活於1864至1920年代，是一個大動盪時代，適值工業革命與民主思潮，對原有社會觀念及社會制度不斷衝擊、影響。社會現象日趨複雜，而當時任何社會學理論因顧此失彼，對於複雜的現會皆無法作周延而精到之解釋（黃昆輝，1988）。Weber在19世紀末觀察資本主義社會發現，無論是公或私部門，都存在著科層制（bureaucracy）的管理組織。Weber解釋：「科層制是一種組織型態」，此組織的權力多為具技術技能（technical skills）者所掌握，而理想型(ideal type)純為心智建構的想像，沒有任何規範的意涵，只是幫助人們認識社會世界的思維工具，有助於社會現象的分析與探討（Harmon and Mayer，1986）。

　　韋伯所處的年代，在政治方面，西方各國正經歷了“政黨分肥”時期。當時，資本主義的兩黨制/多黨制的政治模式基本上形成，跟隨不同的政黨上台，政府官員亦需要大換班。執政黨把官職作爲戰利品，合法地、公開地進行“分肥”。營私舞弊，買官求職之風盛極一時，造成了官員祇知效忠政黨或黨派領導人，而非盡忠於工作，亦罔顧國家社會的利益。
　　政黨分肥制度旣不利於鞏固資產階級的政權，亦不利於社會的發展。首先，由於分肥制而導致官僚系統出現了結構性的貪污腐敗。公職買賣、私相授受，甚至請人代官都屢有所見，結果是造成一個低效率及無法制精神的政府，不單嚴重地影響到社會經濟、民生的發展，也影響到政權的穩定。其次，分肥制更導致周期性的政治及社會動亂。由於每次新的執政黨上台，都要撤換大批官員，不僅使政府工作失去連貫性與穩定性，亦造成了大批官員失業，而導致更廣泛的社會動亂。爲了要保障在政權交替時的穩定性及連貫性，當時急需建立一種能保障政權的連續性和穩定性的組織架構及形成有關制度。
　　而在社會經濟方面，十九世紀中葉以後，西方各國先後完成了工業革命，社會經濟因而獲得迅速的發展。經濟水平的提高進一步衝擊政治架構。首先，社會化的大規模生產促使政府增加管理事務的內容。政府不單要管國防、治安、財政、稅收等傳統事項，而且還要滿足社會上日益增加的經濟、貿易、文化等新的社會事務的需求。政府職能的增加，一方面促使官僚架構不斷膨脹，另一方面亦導致官僚組織逐步走向專業化。同時，經濟的發展，使敎育更普及，敎育的普及爲社會更廣泛的階層提供了文化基礎，這樣便有利於更民主開放的官僚體制的建立。法國大革命後的《人權宣言》規定，“所有公民在法律上的地位一律平等”。因此，政府官員的任免亦應開放及平等，除了以才能和品德作爲依據之外，不應再受其他條件的限制。

科層體制（bureaucracy）本來是指稱古代缺乏效率的官僚組織，後來社會學家Max Weber（韋伯）則用來表示，現代理性社會中，理性的、有效率的組織形式。所謂科層制組織，簡單地講就是「透過明確的作業分工，層級節制與詳盡的規章制度，以獲得精確、迅速、清晰、規律．可靠和效率的一種組織形式」（戴文年譯，1994）。

機械化組織可追溯至二十世紀之初，認為組織之所以有別於其他的集合體，就在其能以理性建立確切的目標，並透過正式化（formalization）的手段將目標達成。理性系統模式的大師如Taylor、Weber，無不挖空心思的希望建立如此的組織結構，以使組織達到最高效率。Taylor的「科學管理原則」，主張採取時間設定、功能管理之手段，使組織能達到產量最大與成本最小的境界。其中採用「科學」兩字，頗富理性色彩與要求（引自秦夢群，2000）。

近代有關正式組織的理論，莫不多少受到Weber的科層結構（hierarchical structure）理論的影響。Weber認為其是治理一個團體的最佳手段，而二十世紀後所興起的工商乃至教育組織經營，大都應用韋伯的模式。

參、學校組織機械化理論核心

一、主要論點

傳統理論時期，在二十世紀初（1900～1930）開始盛行，代表學派有三，敘述如下（戴文年譯，1994；黃昆輝，1988；謝文全，1995）：

（一）科學管理理論（Scientific Management Theory）

科學管理學派的代表人是泰勒（F. W. Tay lor），這位被稱為科學管理之父者，面對工廠作業過程的浪費和沒效率，因此提出改善工作的方法。包括工作設計、工作者甄選、工作者激勵、規劃者與工作者分開的主張。（陳海鳴2003）其最基礎的管理體系則是來自下列四個原則的建立：（林孟彥譯2003，吳秉恩2002）

1即為每一個工作細節發展一套科學方法，以取代傳統的經驗法則。

2運用科學化方法篩選、訓練、教育與發展員工。

3全心全意與工人合作，並確定他們是按照已發展的科學方法來進行。

4將工作與責任盡量平均分攤在管理者與工人身上。

理論內容
1.重視由下往上，注重基層人員工作方法的研究。
2.六項原則：科學方法工作原則、時間設定原則、按件計酬原則、計畫與生產分

離原則、功能管理原則、管理人員專業化原則。
3.採用科學方法管理、訓練人員。
4.提供標準化的工作環境和設備。
5.管理員與工作員要適度分工，去除權責不清的弊病，前者負責計畫；後者負責

執行。
6.將複雜的工作分析為數項簡單、明確的工作，將工作程序科學化，再分別交由

不同人員擔任，員工只需要照章行事。
7.尋求客觀的績效標準，提高組織成員的工作效率。

（二）行政管理理論（Administrative Management Theory）
代表學者：費堯（H. Fayol）等
管理程序理論與科學管理理論同期盛行，其不同於科學管理的標準化、制度化、和效率化，而講求的是建立管理的程序功能和一般原則。費堯（Henri Fayol,1841～1925）被譽為「現代管理學之父」，十九歲畢業於法國聖埃天尼市（St. Etienne）國立礦業學校。他是一位礦業工程師兼地質學家，一生都在克門巴鋼鐵公司服務，最後升任該公司總經理；由於費堯採行良好的管理和組織方法，曾將瀕於破產邊緣的克門巴鋼鐵公司挽救度過難關，並趨於富足。

　　1916年，費堯發表了一部對管理影響深遠的書《一般管理與工業管理（General and Industrial Management）》。這一部巨作將企業工作分成技術工作、商業工作、財務工作、保安工作、會計工作、和管理工作等六種。在管理工作中，他又訂出規劃（Planning）、組織（Organizing）、指揮（Command）、協調（Coordination）、和控制（Control）等五種程序要素和功能；並闡明，一位成功的管理者，必須遵守下列十四個原則，視實際情況而彈性運用，才能收到有效的管理成果。
1.分工（Division of Work）要精密：每個工作人員應執行獨立、專業化的工作。
2.權責（Authority and Responsibility）要適當：部屬所負的責任應與其所賦予的職

權相對應。
3.紀律（Discipline）要嚴明：功必賞，過必罰。
4.統一指揮（Unity of Command）：一個部屬只接受一個上司的命令。
5.目標一致（Unity of Direction）：個人行動應與組織目標相一致。
6.團體利益重於個人利益（Subordination of Individual Interests to the General

Interest）：任何事務均以組織利益為先。
7.薪資（Remuneration）要公平合理：論件計酬或同工同酬均有失公允，要視工作

性質而做調整。
8.事權集中（Centralization）：才能統一指揮，達成組織目標。
9.層級節制（Scalar Chain）：組織的上下層級間有一明確、不間斷的職權和溝通管

道，層層節制。
10.人事相適（Order）：按員工專長而安排其適當職位和工作。
11.公平（Equity）：一視同仁、平等待遇。
12.職位安定（Stability of Tenure of Personnel）：謀求人事安定，使員工久於其任。
13.自動自發（Initiative）：促使各層級人員有自動自發的服務熱忱。
14.團隊精神（Esprit de Corps）：養成團隊意識與合作精神。
綜言之其理論要點如下
（1）重視行政歷程的進行。
（2）實施部門分工，分工時應注意人事、權責相符合。
（3）實施層級節制，並注意控制幅度的適當與命令統一，每位成員只接受一位

上司的命令。
（4）設置幕僚人員輔助業務人員。
（5）保障成員任期，給予適當報酬。
（6）組織利益應先於個人利益。

（三）科層體制理論（Bureaucratic Model Theory）（秦夢群，1977）
代表學者：韋柏（M. Weber）

韋伯，這位二十世紀社會科學的巨擘，在目睹工業革命後政治、經濟、社會環境的急劇變遷以後，根據過往的官僚組織形態及當時的官僚組織，亦參照其他古典理論的特點，進而推斷出未來的官僚型態——理想科層制度。韋伯相信理想科層制度優於任何其他形式的組織設計，並指出在資本主義社會化的大規模組織之成長下，管理者將需要更正式的管理程序。因此，他明確、詳細的叙述出一個達成科層制度的計劃。他建議：
1.達成組織目標的一切任務必須區分為高度專業化的工作，一個員工需要諳熟他

的工藝，而這種專門技能的純熟不必給予過多的任務，否則不易獲得。
2.每項任務必須按照一種“理論法則的一貫方式”去執行。這種做法可使管理者消

除在任務執行上個人差異的不確定性。
3.職務角色必須組成一種層級結構，其間上級對部屬的權限均予明定。這種制度

提供部屬向較高權威層級請作決定的可能性。
4.上級對待同輩或部屬必須採取一種對事不對人的態度。這種心理及社會距離可

使上級在決策上不受偏好的影響。
5.在科層制度中，僱用人員必須以資格為依據，而晉升則根據功績來決定。由於

這種慎密而堅實的僱用及晉升制度，僱用就被認為可對員工的終生事業及忠誠

有良好的影響。
　　韋伯認爲，在合法的權威之下，將功能的專化與分化，以及結構上之理性原則予以制度化的整合運用，就是現代化的官僚組織。在高度制式化的情况下，官僚組織架構應有淸楚的組織規則，明確的工作說明與流程。政府官員的任免、升降、獎懲等都能以官員本身的才能、品德、績效等爲依據，再不受其他條件的約束，官僚組織自然更能公平、公開與公正，及更具法制精神。

故科層體制具備以下的特徵
1.職位分層，權限劃分清楚。
2.權力從屬關係嚴格，下級接受上級指揮，亦有申訴權力。
3.訂定權利義務的完善法規，一切依法行事。
4.建立資料檔案。
5.建立理性關係，用人唯才。
6.聘僱制度應保障員工任期。
7.依照員工對專業的貢獻或年資，給予薪資上的獎勵。

秦夢群（2000）指出科層組織的主要內容，分述如下：

1.職位分類分層（hierarchy of offices）由於組織過於龐大，一個人無法獨撐，因

之必須要由各種專門技能的人來分層負責。如此才能夠學有專用，而組織中也

可提供適當的在職訓練以提升其知識技能。此種制度可使人發揮潛力，而組織

也因此能向前改進。

2.權力階層的存在（specialized tasks）在此組織內，組織不但被分類分層，且彼此

之間也存在著嚴格的權力從屬關係。下級的職位必須要聽命上級，而上級在規

定內也可進行指揮的工作。此種權力階層（hierarchy of authority）的存在目的，

在於維持團體內個人之間的互動與合作。

3.法定責任的訂定（rules and regulations）維持權力階層的運作，組織中必須有一

套完善的法令來規定權力義務。此套法令也許嚴謹，也許鬆散，但都對上級與

下級之間的關係有所界定，以保持團體內的和諧。

4.記錄檔案的建立（files and records）在組織內一切的活動與員工的資料，都經由

一定的程序予以記錄並建立檔案存底。許多計畫的制定多參考過往的資料，以

作為將來活動的依據。員工的記錄則作為其升遷、獎懲與支薪的標準。

5.理性關係的建立（impersonality）任何組織內的決定，皆基於理性，而不是感情

用事。所以在科層結構中，決策過程必須由多人參與，並以法令規章為本，對

於各種親戚關係應儘量避免。一切只要合乎規定則照准，否則予以拒絕。決策

者應盡力免除自己的好惡，以做到就事論事的地步。在用人取材方面，強調「普

遍性」的原則，而非因人而做不同的考量。換言之，人事的任用、升遷和考核

等是根據被任用者的知識、技術、訓練及經驗而定。主要是由於科層組織中工

作內容，因分工而趨於專門，唯有經過適當訓練及有足夠的專業知識者，才有

資格被考慮任用，以達到用人唯才的原則。

6.薪水制度（salary system）在組織中除少部分半時制（Parttime）的員工外，其

餘的皆為全時專職（full-time）的，工作當作「事業生涯」（career）並靠薪水過口的人員。理論上這些人的工作即為其興趣所在，藉此可以學以致用，發揮所長。組織中也常利用薪水升降來評鑑個人表現的優劣。如果有特殊成績則予以特別的加薪，這封靠薪水度日的員工而言，無異是實質上的最大鼓勵。

綜上所述，古典時期理論特點為：
1.重視組織結構探討，而忽略組織成員行為及人性的尊嚴。
2.偏重正式組織的研究，忽視非正式組織的探討。
3.偏重物質性或生理上的獎懲，而忽略精神或心理的獎懲。
4.認為人性偏惡（類似X理論），主張嚴格監督。
5.偏重組織目標的達成，而忽略成員需求的滿足。
6.將組織視為封閉系統，未能察覺組織與環境的密切關係。

二、理論結構

Weber認為科層組織能提供合理性（rationality）與效率（efficiency）遠較傳統的或世襲的（patrimonial）的管理方式要高。原因包括（引自秦夢群，2000）：

（一）科層組織的權限（jurisdiction）劃分相當清楚。根據不同部門的職掌，各種行政責任可以明確指定，可收事權合一之效。傳統的方式多依領導者的好惡，隨機交付任務，難以達到專業的地步，且常有當事故發生卻準備不及的窘況。

（二）科層組織的命令系統條理井然。下級必須接受上級之指揮，但在必然時也有上訴的權利。若以傳統管理之方式，權威之授與多依其對領袖之忠誠度而定，往往造成人治而非法治的管理，部屬無所適從。

（三）科層組織的法令規章完備，且是穩定而可學習的。成員只要依法行事即可，而所有之決定也登載於記錄，可供後人查詢參考。此可掃除傳統之朝令夕改、目標不確定的弊病。

（四）所有行政資源（包括設備、權力、頭銜等）皆與職位相連，而非為個人所擁有。換言之，當職位交替之時，所有資源即必須移交。如此可將公私財產加以分明，去除傳統「朕即國家」的弊病，而促使政權更加穩定。

（五）科層組織中的人員聘用，完全根據其專業能力而定。薪水制度可被利用於評鑑其工作效率。績效佳者給予獎勵，使之更加向上。此種方法去除以往「關係取向」的用人方式，只講能力而不論其身世背景。如此才能拔擢真才，完全依法行事。

（六）科層組織中的聘雇制度，使成員願意將其視為是終生工作（career job）。在一段試用期後，並可藉各種制度的保護（如長聘制度即tenure 的設立），免除被任意解雇的惡運。如此員工才能安心工作，努力付出自己的知識經驗。此種制度可去除傳統依領袖好惡而任意開除員工的弊病， 使得力量可以集中於組織的發展。

　 Weber認為科層結構乃是組織的最佳型態。原因在其有周密的法制系統，因而不會隨人事的變遷而有所更動。Weber以權威（authority）的觀念來說明此種看法。他將權威定義為是一種令人心甘情願接受服從的力量，可以分為以下三種：

（一）魅力式的權威（charismatic authority）此種權威的產生多半為領導者的人格感召所致。所謂天下豪傑或人中龍鳳，他們都具有某些吸引群眾的魅力與特質。此類人以宗教家如佛陀、耶穌最為明顯，人們因為心儀其特質而予以追隨。在日常生活中，所謂的「精神領袖」也是屬於此類。政治團體與商業機構的創辦人，所以能夠自創新局或白手起家，多少也靠此種魅力式的權威。例如；美國甘乃迪總統能夠成為第一位天主教出身的總統（天主教徒在美國僅占少數）。多半也因其年輕有活力的形象所致。此種權威的最大缺點乃在「人在政存，人去政亡」。往往一位具有強烈魅力的領袖逝去，組織多半面臨瓦解的危險。尤有甚者，繼承者之間因各不相讓，常有權力爭奪的慘烈情況發生，此在共產國家的領袖死後，後繼者爭鬥殺伐的例子最為明顯。

（二）傳統的權威（traditional authority）此種權威的產生多半因血統與世襲制度而產生。例如；英國的君主雖無實權，但卻保有一定的權威。中國的族長也是一例。有時候族長並非白髮老翁，而是論輩份所產生的長房年經人。所謂祖宗的家法不可廢，此類權威最大的弊病即在不知隨時代的進步而開放，常常墨守成規，不知改進。也許祖宗的時代適合此法，但現在也許就不適用了。這在國內許多家族企業中可以看到這種情況。當組織日漸龐大，但制度卻一成不變，使有才智之人受到家族的限制而不能晉升發揮，造成企業的中落，而未能再創新局。

（三）法定的權威（legal authority）這種權威的建立乃在法令的基礎上。例如；民選的公職人員乃至學校的行政者皆因立法的程序，有其一定的權利義務。其手下人員也因之對其所發的命令予以服從。此種權威並不講人情，而且並非恆久不變。一個領導者一旦去職，在理論上他就失去了法定的權威，而且法令會隨時修訂，權威的大小會有所伸縮。其好處即在於此，不受傳統的束縛，且只要有完備的法令，人去後制度仍舊存在。所以在科層結構中所論的權威，主要係指法定的權威。現代的團體多朝此方面發展，以避免人情的困擾與突然的領袖更換。例如；尼克森總統因水門案去職，但美國政治運作依舊不受影響，其原因就在於總統所有的只是經人民選舉立法後的權限。當然這不是說科層組織中沒有魅力與傳統式的權威；但比較起來，還是以法定的權威為團體運作的主力。

Weber認為科層組織與法定權威的最大利益存於能求得團體的最大效率（efficiency）。職位分類可使學有專長的人各適其位而成專家；不講人情的環境可使人在做決定時就事論事；法令制度的建立便上級與部屬成為和諧與合作的關係；而薪水制度讓員工生活有所保障，而更願意努力工作爭取加薪機會。凡此種種，都可去除組織內管道不通、只講關係的弊病，而造成最大的效率。此處的效率就商業公司而言，是指花最少的成本，賺最多的錢。就屬於公共財的學校而言，則是在一定預算內，使老師的滿足感與學生的學習成果達到極大值。Weber主張愈接近科層結構的團體愈能理性的處理事情，因之也愈能達到最高效率。

肆、學校組織機械化研究成果

現代的組織多少帶有Weber理論色彩，在不同的層面上有相異的科層化程度。然而Weber的主張是否真知所說的靈驗？科層化又要到何地步後才能創造最高效率？此些問題為許多學者所感興趣，並分別提出了他們的看法與批評。

Weber的科層組織基本上是一哲學上的理想模式。Weber在世時曾對其特徵與好處予以說明，如有效率、可預測性（規則與角色期待）、責任清楚、減少人際的緊張（不用花很多時間去界定工作的權責關係）、減少對成員個別特質的依賴（例行化，標準化）、公平（用人唯才、對事不對人）等，但對於可能發生的副作用則很少談及。許多教育學者經由學校的組織運作中，發現科層組織並非是完美而無缺點的。

一、對Weber科層組織特徵因素的研究發現

Hoy與Miskel（1978）曾將科層組織特徵的正反效果予以列出：

（一）在職位分類分層特徵上，固然可使員工適得其所，但在龐大的體系中，卻也產生倦怠感（boredom）。就如同只是生產線上的一環，每日重覆同樣的動作，久而自然失去興趣。此在下級員工中最為嚴重。在學校中，一位使用同樣教材多年的教師，若不自我進修，就很難在教學中得到樂趣。職位分類固可產生專家，但也可能會形成倦怠感。

（二）權力階層的嚴格劃分可使命令順利下達。部屬在一定法規之下，無條件遵照指示。此制度可避免許多不必要的爭辯，但也會造成溝通管道的阻塞。在許多情況由於階層分化太過，下屬常不能也不願表達意見，以免受到不利的待遇。因之上級所聽到的只是報喜不報憂的消息。表面一片太平，其實問題叢生，皆因於溝通管道不順暢之故。

（三）法令責任的訂定對於組織行事的準則有所規範，使之不致淪為無政府狀態。但演變到後來，主事者將法令視為尚方寶劍，動輒使用法令阻礙 新政策、新計畫的執行，尤有甚者，凡事須經多處關卡，每地皆要蓋章，完全不知變通而稍有彈性。此種法令當作目的(ends)而不是手段(means)的情況，常造成公文旅行、沒人願意負責的惡果。

（四）理性關係建立的目的在避免心情作祟，主事者能秉公處理事情。可是過份理性則造成冷酷。使部屬雖不得不聽令，但卻造成低迷的工作情緒與組織氣候。在學校中一個校長若一切理性辦事，毫無人情味，則對某些問題的解決產生後遺症。例如:要求年老體弱的教師一定要參加學校自強體育活動，必會遭致許多議論。

（五）薪水制度使員工安心工作而無後慮。但若制度僵化，評鑑工作不落實，則會造成年資(seniority)比成就(achievement)更為重要的加薪或升級因素。一些表現傑出卻限於制度而不能晉升的年輕員工，可能會因而降低工作動機，每日敷衍了事。我國目前的公務員體制即有此種弊病，薪水制度保障好好先生卻忽略了秀異之士。

Blau（1970）批評Weber理論的另一缺點是忽略了非正式團體（informal group）的存在。組織中非正式團體常與正式制度交流與影響產出。

Page（1946）對美國海軍的研究中發現，在許多迫切需要完成的任務中，經由非正式團體的管道，往往要比「公事公辦」要迅速且有效率。否則，執行者會受到許多行政上的挫折。Weber理論中堅持經由科層結構即可順利傳達命令、產生最大成果的說法，在許多組織中並不成立

國內學者謝文全（2002）綜合學者意見，認為有下列主要缺失：

（一）造成形式主義（ritualism）：形成目的置換（displacement of gods）及缺乏彈性（rigidity），不能適應個別差異及阻礙創新。

（二）保護愚拙：依年資升遷，則無能者亦能上升。

（三）造成彼得原理現象（Peter principle）：無能者會因升遷而升到一個無

法勝任的職位為止。

（四）形成帕金森定律：（Parkinson's Law）：主管只想增加部屬，而不擬

增加對手（即任用庸人，擴大成員），且彼此為對方製造工作。

（五）造成訓練無用現象（trained incapacity）：因再能幹之人員亦須依法 辦事，聰明無用武之地。分工太細，則只有用到小部分才能而已。

（六）造成溝通障礙：層級節制及專責分工會使上下與左右溝通協調不易。

（七）形成寡頭鐵律（iron law of oligarchy）：由少數人壟斷所有權力。

根據以上學者分析科層體制的負面評價有工作單調、疏離、缺乏意義感（過度分工與專門化）；缺乏參與感、隱瞞資訊（權威的層級控制與監督）；僵硬、不知變通、缺乏自主性與創造力、不通人情（明確的工作規則與非人性化）；庸才主義、彼得定律、帕金森定律等。

但是，謝文全（2002）個人另有不同看法，認為以上這些缺失是：

（一）做得過度

（二）誤解或誤植

（三）未兼顧各項原則所造成的。

不過也認為這些缺失的提出，也有提醒行政人員的作用：對於理論要全盤了解、做得適度、及兼顧各項原則，以避免這些缺失的產生。

個人則認為以上這些缺失，只是各研究者針對的重點不同而已，在進行學校行政領導與管理時，應統整各研究成果，權變應用各項原則，畢竟領導是一門科學也是藝術。

二、對Weber科層組織特徵因素間關係的理論檢核

Stinchcomb（1959）的研究利用美國生產公司做為樣本，結果發現科層組織諸因素之間並不皆呈顯著的相關。此與Weber認為各因素會相輔相成的看法不同（例如;法定規章愈周延，職務分工的程度會愈圓滿）。

Stinchcomb並發現科層結構不過是理性政體（rationaladministration）中的一種而已。例如；在建築業中，專業能力（professional skills）是運作的主要推動力，而不是以科層結構中職位高低來決定公司的政策（一位低級主管但卻專精建築知識的，很可能其意見會成為最後的會議決定）。反之，在製造業中，科層結構上樹下的控制，就成為生產的主要控制力量。此因兩種工業的性質不同。建築業重在規劃，必須要有高深的專業知識作後盾；而製造業（尤其是一貫作業的工廠），強調一個命令，一個動作，因之下級對上級命令的絕對遵守是非常重要的。兩種組織中運作方法不同，但皆可達到Weber所謂「用理性來決策」的目標。因之Stinchcombe做成結論認為Weber的科層結構，並非是造成組織合理性的唯一方法。

Udy（1959）利用一百五十個非工業個體做為樣本，結果發現與Stinchcomb相似。所有行政運作的變數可分為兩類：一為科層有關變數（bureaucratic cluster），一為理性有關變數（rational cluster）。 前者係指組織科層化的程度，如法令訂定是否周延，分工是否精細等；後者則指團體在運作時是否用理性與專業知識來訂定目標，或作決策等。Udy發現以上兩類變數呈負相關狀態。即科層化愈高，合理化愈低。例如；一個科層化極高的公司中，主管即使在知識上已經落伍，仍有最後推翻具有專業知識下屬意見的權力，並強調下對上的絕對服從。在此情況中自然會對合理性的運作大打折扣。Udy並發現當組織科層化僵硬到某一程度，下屬即會組成非正式團體，試圖與正式組織對抗，而造成團體產出效率的減少。

國內學者謝文全（2002）曾提出科層化與專業化之差別，分析如下：

（一）專業化與科層化不能相提並論，因專業化旨在再界定專業的定義，並不在構築組織架構。

（二）從精神上言，兩者都在追求理性（rationality）和效率（efficiency）。

（三）專業化為科層化的要素之一，其程度的變化（即專業化程度的高低）自含影響科層化的具體做法。行政人員宜視成員專業化程度而調整其在科層化體制內的作法，如專業化程度提高，則可減低集權化的程度。

（四）組織結構的建構需考慮多重因素，專業化只是其一，而非唯一的因素。

三、對學校組織機械化的研究

Hall（1963）編製了一份六十二題的問卷，以實際探討組織科層化的程度，用五分量表（從「總是如此」到「從來沒有」）來對於組織科層化的程度予以量化。從組織成員的回答中，可以看出組織科層化的程度。Mackay（1964）將Hall的問卷稍作修改而成「學校組織問卷」（School Organizational inventory，簡稱SOI），以適用於學校情境之中（引自秦夢群，2000）。

　問卷中共分六個部分，包括：

（一）權威分層的嚴密度（hierarchy of authority scales）

例題：當我做任何事時，必須要先請示校長。

（二）分工精細度（specialization scale）

例題：教學計畫的設計依科別而分部，每部必有特定教師負責籌畫工作。

（三）法規條例（rules scales）

例題：老師經常被有關單位檢查是否違反了學校規定。

（四）作業程序一定性（Procedural specifications scale）

例題：老師做任何事都必須依照所規定的作業程序。

（五）不講人情的程度（impersonality seal）

例題：不管學生或其家長身分有何不同，當發生問題時，他們皆被平等對待。

（六）專業知識注重的程度（technical competence scale）

例題：晉升的決定以個人的能力表現為依歸。

利用SOI，學者（Punch l969, Isherwood and Hoy 1972）試圖對學校組織機械化的程度加以探討。結果發現六個有關因素可以分為兩組：一組為權威分層的嚴密度、法規條例、作業程序一定性、不講人情的程度；另一組為分工精細度、專業知識注重的程度。兩組之間呈互相獨立且負相關的現象。Hoy與Miskel（1978）將第一組因素命名為科層因素，第二組則為專業因素。此與前面所提及Udy的研究結果近似。證明在學校中，也不是如韋伯所論的只有一組科層因素。根據學校科層化與專業化的程度，Hoy與Miskel將之分為以下四種

以SOI測量所得之學校組織類型

（一）韋伯型（Weberian，高科層高專業）此種學校在兩組因素上均高，與韋伯理想中的組織極為相近，所以稱之為韋伯型。

（二）權威型（Authoritarian，高科層低專業）此種學校有嚴密的法令規章；權力分配採中央集權式；一切命令由上而下並無妥協餘地；升遷的標準則不論其能力，而以其忠實的程度為標準。此種不講人情的高低科層因素組織，因之可被稱為是權威型。與Gouldner（1954）所說的「懲罰中心」（punishment centered）的組織極為類似。

（三）專業型（Professional，低科層高專業） 此種學校的權力分配採分治的方法，即行政者與專業者共同作決策。法令規章與職位分層只是做行事的參考，而非一成不變的戒律。決策過程並非只以上位者馬首是瞻，而是注重具有專業知識者的意見，因此較近「專家政治」的體制。

（四）混亂型（Chaotic，低科層低專業）此種學校不但沒有制度，也不聽從專業人員的意見。因之決策暗極為混亂，執行命令也因無準則而毫無效率，基本上呈現渾沌未開的局面，因之被稱為混亂型。

四、學校組織機械化的特性

（一）學校組織機械化的特徵

科層體制的模式被大多數的教育行政人員視為有效率、有組織的模式、甚至可用來解釋或預測學校裡的某種行為。理論上，科層體制的權威結構是假設每一位下層的成員，比他的上級成員缺乏專業知識技能，也因而形成了金字塔型的組織結構模式，用此模式解釋學校行政運作的部分，尚可解釋，但用在教學專業的部分則力不從心。

以下就學校科層體制的特徵加以說明如下：

1.階層嚴明，專業分工

學校有明確的指揮系統，職位階層分明，彼此間的權力也有所規範，且配合著個人的專長而有所分化，同時，職位高者具有命令權，職位低者則有服從之義務。例如，在一定法規職權下，校長有其決策的權力，各處室的行政人員也依職位不同，各司其職，藉以獲得較高之效率，在此分層負責的制度下，學校領導者如校長、行政人員，在表面上擁有一定的權力。

學校教師也依個人專長而有所分化，任教不同領域科目，在兼任職務方面有主任、組長、領域召集人、各委員會委員等。學校中的教職員依法服從或配合上一層級的命令，執行上級所交辦的活動而行事。總的來說，校長為決策與領導，主任屬管理與節制，教師為教學專業。

2.組織法治化，依法行事

成員的任務分配與職責，皆有明文規定、不講人情、拒絕關說，唯法是從，藉以保學校的穩定性、一致性與可預測性，也就是理性關係的建立。例如學校行政上，在教務、學務、輔導、總務、會計、人事上，皆有相關的規定或內規。在各校方面也所謂的單行法或內規，凡此種種形成一套嚴密的學校行政法令系統。

3.紀錄檔案的建立

依檔案法學校所有公文均要歸檔共電子化，一切活動皆有檔案，以隨時因應上級的評鑑，如會議記錄、活動記錄以及教學活動記錄等，學校中的教職員也有其人事紀錄，可作升遷、獎懲及福利之參考。至於學生的成續、出缺席、健康資料、輔導記錄（如A、B卡）也有完整、詳實的紀錄，以利教學活動的進行。

4.薪水系統、任期保障

學校的教職員皆依賴學校的薪資生活，個人依學歷、年資及職位等不同而有不同的薪津或依兼任不同的職位而有不同的加級。和企業組織相比，學校的薪水系統較為保守且嚴謹，沒有大漲大起的情形，除了每年固定的跳級外，也參考政府的財政收入而決定是否調薪，因此，所得增加不多。學校教職員的工作均依法受保障，憲法第一六五條即規定；國家應保障教育工作者之生活。

5.用人唯才

組織成員任用以專家為原則，須受過專業教育，並合乎法定資格才能被任；學校教職員必須受過專業訓練後，且合乎法定資格方能被任用（引自秦夢群，2000：黃文樹，1992：鄒浮安，1983）。

（二）學校組織機械化的鬆散結合

如果學校真能符合上述所言。則校長、主任等應可擁有一定的權力，但吾人檢視目前的學校行政，其狀況並分如此。學校組織只是表面上擁有科層理論的特性，究其原因有下（林生傳，1990：秦夢群，2000：黃文樹，1992）：

1.學校組織的目標模糊不清

學校組織目標不像工商企業組織，或一般行政組織的目標明確一致。其含意模糊，如小班教學精神、提升教師教學士氣等，使執行者很難決定應投入多少的心力與資源來完成目標。

2.學校組織的成員屬於同質性的群體

教育工作人員，廣義來說，凡屬教學、學校行政、與教育行政等皆屬之，不同於商業組織的分工精細與各司其職。

3.學校教育是專業化的工作，自主性高

成員間的相互依賴性較低，相對造成群體的獨立性與稀少的溝通機會，此獨立性質是其他科層組織所沒有的。學校中的成員如校長、行政人員、教師與學生，除了師生間有固定的接觸外，其餘除了開會等事由，否則很少碰面（小型學校例外）。

4.行政支援、服務教學

學校中以教師為主要角色，行政人員提供支援與服務。如果依科層體制的模式，教師將受制於行政人員，此情形在現實面上是無法成立的。

5.無法完全照章行事

教師於教學情境中不可能完全照章行事，常發生上有政策下有對策的現象，學校行政人員如果凡事照章行事，徒增繁文褥節與迂腐不化的反效果，相對地增加教學人員的困擾。

（三）學校組織的鬆散結合論與雙系統論

如果視學校組織為科層體制與金字塔的運作型態，在真實情況下卻相當少見此種全面繁密結合的學校組織。因此一些學者在Max Weber之後發展出不同的組織結構理論，以補充科層體制之不同。下列以Weick的鬆散結合系統（loosely coupled systems）與Meyer & Rowan的雙系統理論為代表，說明學校組織與一般行政、商業組織的相異處（王如哲，1999：秦夢群，2000）。

1.鬆散結合論的概念

在此系統中，部門或成員雖然互相結合、彼此相關構成一個組織，但卻擁有各自的特性與獨立的。如學校中的各處室編制雖上屬學校且受命於校長，但是與校長的關係常是鬆散且微弱。除此之外，學校行政系統（校長、督學）與教學系統（教師、教室、學生、家長、課程等）並未有共同的變項，或者兩者間的共同變項非系統的重要活動，兩者處於鬆散連結的結構。

2.雙系統理論

雙系統理論是1983年Meyer與Rowan在舊金山利用188個小學所做的調查而推論的結果。基本上學校在教學系統與學生組織上具有鬆散結合的特性，但在非教學的行政系統中卻是高度結構化的：Meyer與Rowan發現。百分之八十八的校長有絕對權力安排學校人事與財政，百分之八十二可以決定學校活動的日程表，因此，校長具有絕對影響力，校長與學校的行政者作嚴密且系統化的控制。

教學系統則相反，就理論而言，不應過份的被行政者所控制，而失去應享的創造與自由，在目前的教學環境中。許多教師已更加確定自己專業人員的地位，而要求有適度的專業自主權。

根據上述分析，學校的雙系統理論可歸納如下：

（1）學校中同時並存有教學系統與行政系統。

（2）校長與行政人員關係密切，但和教師的關係則鬆散。

（3）校長對行政人員督導較嚴，對教師則尊重其專業自主。

（4）行政人員與教師關係呈鬆散狀態。

伍、對學校組織管理建議

科層體制（bureaucracy），是一種植基於法理基礎之上，藉以實現效率與合理性目標的組織，Weber認為其是治理組織的最佳手段，也是現代社會組織的普遍特徵，在學校或教育組織中的行政體系也有此傾向。學校組織是一種正式組織，除了具有靜態的組織結構與程序、角色任務以及動態的組織運作、互動關係外，由於也具階層化與職位分類分層，因此學校組織也是一種科層體制。

但實際上，在學校教育組織中之行政人員，時會被評估為官僚作風且行事不彰，的確也形成了目前學校行政中的障礙，如何克服且突破困境，端視校長、學校行政人員與教師的配合。以下分別就學校科層體制的特性、困境，與如何突破等面向加以說明。

一、學校組織機械化的實施困境

（一）內部溝通困難

層級式的組織，雖方便於組織的管理控制，卻往往造成溝通不良，下情難以上達，或上層命令無法貫徹的困境。而且人員在嚴格的角色職責監督下，無法充分授權，行政效率在層層監督下難以提升（胡夢鯨，1988），也因為組織資源大部分掌握在上層職位者的手中，容易造成資源壟斷宰制的現象（蘇進棻，2002）。從另一方面來說，行政主管與部屬共負成敗毀譽責任，因此彼此之間有命運與共的關係存在，但有時因追究責任卻產生對立緊張的情境，影響組織成員工作士氣。

（二）降低組織效率與合理性

若一切依法辦事，但有的法令規章規定過於繁複，有疊床架屋之嫌；或未規定清楚，容易造成執行上的困難。若是在權威式的領導作風下，學校人員墨守成規，不能因時因地制宜，缺乏變通能力，使教育活動缺乏彈性因應能力。在學校行政組織下，文書作業皆須經過一定的程序來處理，此做法固然達到品質管制之效，但公文從收支到發文之間，歷經層層關卡，不但費時缺乏效率之外，且容易因顧及程序反而延誤作業時效（蘇進棻，2002）。且科層體制一旦確立，即易形成封閉系統，難以顧及學校之外的環境變遷而忽略對體系外間彼此的互動關係；學校也因為缺乏合作機制與架構、人員沒有溝通學習的能力、無法建立共同願景等情形下，更別指望在教改當前學校能有一番新作為。

（三）教師與行政人員易生衝突

由於教育行政組織系統深受校園民主化的衝擊，學校師生權利意識高漲，因此傳統的權威領導已受到挑戰（黃百練，2002），造成科層行政體制與教師專業的衝突，影響了教學品質。然而學校中教師人數比例是占大多數的，行政人員只是提供教學服務與支援，若依照科層體制下的官僚作風，因行政人員權威的不當的使用，讓教師將完全受限於行政人員的約束與控制，原本行政應支援教學，卻往往限制住教學活動的進行，使教師專業自主性受到不利影響。

自民國八十四年教師法公佈，學校成立教師會以來。或多或少會對學校科層體制產生某種程度的影響，因為過去學校行政運作往往是由上而下，權威式的決策模式，教師往往被人忽略，無法彰顯個人力量，但在學校教師會合法成立之後，教師可透過參加教師會的方式形成自己的壓力團體，展現出自己的專業自主性，而不是處處受行政法令控制的弱勢團體。因為科層體制與專業自主本質上有所不同，且彼此立場與期望亦不同，因此容易產生衝突，間接造成校園瀰漫一股不安的氣氛。所以學校教師會的成立，更凸顯出學校行政科層體制與教師專業自主的衝突。因此，如何有效處理此一問題，是學校教育工作者所應正視的。

（四）文化遲滯與缺乏創新性

因為科層組織皆有一套獎懲制度，目的是在獎勵優秀人員而懲處失職人員，但專業分工的結果常造成各自為政的情形（蘇進棻，2002），因此成員以保護自己為前提，產生爭功諉過的現象。雖然現今學校盛行協同教學、統整課程，但教師個人之本位心態若沒有跟著調整，即使教師可以在自己的教室內行使其專業自主權，但在根深柢固的教師文化（等同於孤立文化）及分隔式教學文化的助長下，在無法獲得外界的支持與回饋、未確定自己的教學效能是否會受到質疑，進而擔心害怕來自家長校長或同事的批評，而墨守舊法，沿用個人主義的心智模式與行為，讓組織發展趨於靜態，組織成員沒有團隊學習與合作的意願，個人所追求的只是一種贏的哲學、對的哲學（陳蕙敏，2001），這樣反而會為了突顯自己的好，不願承認自己的錯誤和不懂，卻箝制了自己進步的動力。

（五）「不講人情」並不適用於教學及行政上

若以不講人情觀念落實在教學工作上，將使師生間及學生和行政人員的關係產生變質。因為教育是要達到知、情、意之全人教育目標，師生互動也應維持情感層面在內，完全講求理性，造成不通人情也是不合常情的，所以在教化過程中必須兼顧智、情、意等全面關係。則達成全人教育的目標亦不遠了。另外，就行政上來說，強調行政運作完全依客觀事實來做決定，雖有行事準則，但易形成謹守法令而不知變通的弊端（蘇進棻，2002），學校成員交互作用行事化、公式化及刻板化，進而降低組織效能。

（六）不適用於小型學校

科層體制較適用於大規模的學校，對於一些屬於，小型規模的學校，若以科

層體制來分析其組織結構是較不妥當（蔡進雄，1997）。另外，要全體教學人員完全照章行事於工作情境並無可能，且勉強為之也不能收到良好的效果，學生的受教權是否會受到影響則是值得去思考的。

（七）薪水制度阻礙成員的工作動機

薪水制度雖可使人員無須擔憂其工作與生活，但在科層體制下，評估成員的工作情形如其工作態度、工作的難度等，是無法以量化客觀的方式來評鑑成員的表現，若運用在人員升遷方面，上級的主觀意識往往是決定的關鍵因素，因此公平性常受質疑。

二、學校組織機械化的突破

為解決科層體制的實施困境，國內學者謝文全（2002）提出應有以下的輔助措施如下：

（一）依成員能力高低適度分工。

（二）實施工作擴大化(job enlargement or horizontal job loading)。

（三）實施工作豐富化(Job enrichment or vertical job loading)。

（四）實施工作輪調(Job rotation)。

（五）建立協調機制。

（六）運用專案或矩陣組織(project or matrix organization)。

（七）控制幅度適當，減少層級。

（八）建立授權制度。

（九）實施參與管理，讓各級成員(代表)參與組織決定。

（十）建立幕僚制度

（十一）走動管理(management by walking around，MWA)，接近成員與親睹實況。

（十二）強化在職進修，不斷提升成員知能。

綜合上述學校組織機械化執行困境與學者的建議，提出以下策略，以供改進學校組織運作，以提升教師教學品質及行政運作效率。

（一）組織結構方面：

現有組織架構下，轉變組織結構及運作方式，適度建構彈性的組織管理模式，強化組織內部管理活動並多與環境互動，有助於改善組織績效。以完全理性之態度建立合理政策規章，再透過人性化的管理及建立靈活的組織結構，是轉型領導不可或缺的因子。

1. 組織再造：邁向學習型組織，讓學校成為一個有學習、有回應、有互動、有行動的團隊組織（魏惠娟，1998），自從彼得聖吉（Peter Senge）的第五項修練一書問世後，引起許多企業矚目，但它對於學校科層體制的影響為何，在今日環境的激烈變遷下，學習型組織及其實施途徑可提供我們一個全新的啟發。

2.發展有機組織結構：朝彈性化、扁平、精簡與分權演化

（1）增強非正式組織的功能，以利上下階層互動機會：

就傳統的科層體制而言，學校組織權威結構：校長、主任、組長、教師、學生，是層級節制且職位權責劃分清楚，但是，在學校行政人員與教師、學校行政人員與學生則為聯結鬆散的結構、學校組織同時並存行政專業系統及教學專業系統。而在非正式組織裡，成員彼此可在較輕鬆無利害關係的情境下互動，可以增進各階層間的溝通瞭解。因此在建構組織時要避免，過度科層化，所以學校校長或單位主管應突破階級的藩籬，減少層級的控制與部門的區隔，直接與教師和學生溝通，了解師生的心聲，以做為決策的重要依據，進一步讓知識產生流通且促進有效知識的累積、創新與分享。

（2）建立虛擬的網路結構：

透過電腦資訊設備，改進行政作業系統來達到推動公文現代化科學化、電子化與公開化（蘇進棻，2002）。以新思維和方法簡化公文作業流程，加速公文處理效率，學校服務品質則可與社會脈動契合，提高學校科層組織的行政效率。而此正處於知識經濟時代，其動力來源為科技與創新，運用科技提高學校行政效率，經由創意促進學校行政革新，是不容忽視的改革項目之一。

3.暢通溝通管道

傳統的教育行政實踐，未能提供組織成員表達聲音(voice)的空間，導致組織成員對於教育行政組織的忠誠度(loyalty)降低。(Hirschman,1970)(引自黃乃熒，民88)

（1）營造開放民主之溝通氣氛：

科層體制的溝通，是封閉僵化的，成員無法表達意見。只有在開放與民主的溝通氣氛中，才得以自由地思考、質疑，一方面可排除自我本位預設立場，一方面也可以擴展認知範圍，不用擔心受到上級干擾或壓制，自由地表達意見。

（2）維護主體尊嚴

在科層體制之溝通情境，成員的主體地位較低而且受到制度、權威所壓制，喪失了主體性。因此，學校組織中的領導者與成員間，要發展成為一種「吾--汝」關係或伙伴關係，彼此有獨立主體又能尊重對方人格，能互尊互諒，以創造榮辱與共的境界。

（3）採取對話辯證程序

哈伯瑪斯的溝通行動理論，特別強調對話與反覆辯證的歷程，透過這種歷程，彼此相互尊重，理解對方說話的意涵，如此，可達到互為主體性與真誠之共識。因此，領導者和成員之間，要不斷地對話和辯證，才能達到合理教育目標。

（4）把握真誠性倫理原則

李希（Leahy, 1994）主張真誠是一種承認自由與負起義務責任之個人態度，透過對話，相互認知，親密和關愛，整合理性和感性，以建立道德自我抉擇。（黃宗顯，1999）可見，把握溝通真誠性，能真實地表達出個人看法，建立和諧情感，並達成共識。

（5）善用反省與思考

機械化體制的溝通，造成個體為工具理性支配，而無法反省思考與批判。學者熊恩（Schon,1983）特別強調「在行動中反省」（reflection in action）。反省是行動的個體，邁向獨立自主與責任倫理的歷程，有了反省，個體才能檢視、修正以有慣性行為，透過思考，才能打破機器模式的行政集權性格。如此，未來的行動才能圓融，也能尋找到溝通意義與創意。

（二）組織鬆散結合方面：

一般而言，教師是獨自於班上進行教學活動，自主決定教室層級的課程設計，不受同僚或行政人員的監督，對學生有自主處置的專業權威。但是現今的教學強調協同與統整，如果教師未能擁有達成完整學校教育目標專業教學意識，而徒擁有個別教學的專業自主權，則可能因此而衍生衝突、混亂與合作的問題，以致降低合理性（rationality）與效率（efficiency）。因此，學校行政人員應瞭解組織並掌控緊密聯結與鬆散結構兩方面所造成的負面作用。

1.行政運作方面

（1）檢討人事激勵制度

確實蒐集相關資料、公正公平考核教育，行政人員、學校行政人員及教師，不以服務年資多寡為唯一考核標準，亦不應訂定考績各等級比例限制。此外，還應瞭解考核績優人員需求期望，給予有效獎勵，並委婉指出教職員有待加強之處，鼓勵反省改進，如此將有助教育組織成員認同人事制度，自然願意為組織奉獻，齊心提升組織績效。

（2）落實教育組織評鑑工作

訂定公平客觀的評鑑制度：因為科層體制的組織架構為金字塔形式的組織結構，居低職位者多，大家都想往上層職位晉升的意願。所以其升遷評鑑應有一套公平客觀的標準，讓大家對升遷結果都能信服。但因為升遷機會是有限的，所以主管應適實提供適當的補償機會，安撫因升遷而受挫的人員，避免因人事紛爭造成不必要的衝突。

（3）發揮校務會議功能

校務會議由行政人員代表、教師代表、學生代表、家長代表等共同參與，是學校最高層級之會議，具有決議學校重大政策、促進多方意見交流、傾聽學校成員意見等作用，若能確實鼓勵學校教師認真參與會議程序，盡情發表創意見解，並民主客觀地凝聚共識，彰顯校務會議功能，則較能於研討論辨中促進彼此之溝通、增進相互之同理，進而共同描繪學校願景，協力合作達致學校績效之提昇。

（4）健全教評會之運作

教評會為學校甄選、聘任教師等的重要組織，是以教評會運作之健全與否關乎學校人員素質甚鉅，若能認真慎選教評委員、合理且合法制定教評會組織章程、協助教評會運作事宜，以健全教評會之運作。

2.組織成員方面

（1）實施教師分級制度

建構教師分級制度並予以落實，提供教師雙生涯（行政專業及教學專業）的職業發展。有助教師內在的激勵，追求教學生涯的發展，致力吸收時代新知、增補新興教育理念、關心現今時尚潮流、瞭解新世代學生特質、善用科技教學媒體、發展新穎教學方法，以使自身晉升階級，進而發揮教學效能。

（2）善用教學問卷回饋

教學最直接的回饋，是來自於學生對於課堂觀感、學習心得、改進建議等的回饋與反映，因此教師可藉師生互動瞭解學生反應，亦可採教學問卷蒐集學生意見與心聲，作為教學改進之用。

（3）廣開在職進修管道

在職進修提供教師在理論與經驗上的相互支持與反省，教書與學習恰是相輔相成。教師身體力行於終身學習，對於學生而言，是為最佳示範，可提升教育組織的辦學績效。

（4）協助教師進行行動研究

學校教師可透過行動研究，於領域課程小組會議中研討教學方法、切磋教學技巧、針對教學現場問題進行研究與探討，確實解決教學上所面臨的問題，以幫助學生有效學習。

（三）領導方面：

民主參與式的校長遴選制度是為學校找到一位好校長，不是為校長找到一所好學校。由此可知，校長為學校之舵手，學校的校風、生態，均與校長的專業領導相關，採取民主參與式的領導風格，共同激盪出願景的規劃，如此將有助於校務的推動及學校教育目標的達成。

1.權變的行政運作

學校組織計有科層體制的特徵，亦符合聯結鬆散的色彩。太過無人情味並不適合強調「尊師重道」、「學生第一，教學優先」的學校組織。如何平衡科層體制（行政組織）與聯結鬆散（教師專業組織）？行政部門「校長、主任、組長」宜適用科層體制，重人力分工、權威結構及法規條例：但為了提升教學效能，行政人員應對教師抱持著「專業領導」、「行政支援教學」的態度，例如尊重教師會所提出有關教學方面的建議（蔡進雄，1997）。另一方面，教師亦尊重行政人員的職權及其執行的行政措施。

謝文全（2002）指出權變領導的綜合運用，如以下分析：

（1）領導型式宜隨著領導情境之不同而異

（2）就是在同一個機關學校任職，也不可永遠採用相同的領導型式。

（3）權變領導的構成要素有領導情境、領導型式、及領導效能。

（4）領導情境應考慮的因素包括成員特質、組織特性、與外界情勢。

（5）不管採何種領導型式，都要在尊重成員人性的原則下實施，不可

為達目的而不擇手段。

（6）關注工作（倡導）或關注關係（關懷）的關注，又可區分為行為的關注與內心的關注兩類。

（7）當領導者發現自己的領導型式與情境不搭配時，雙方都應作適當的改變，彼此互相調適，較有可行性，成功的可能性也較高。

2.轉型領導以追求卓越學校

蔡進雄（2001）認為轉型領導是領導者藉著個人魅力及建立願景，運用各種激勵策略來提昇部屬工作態度，以激發部屬對工作更加努力的一種領導。而轉型

領導正可以給學校領導者一個新的方向。

吳清山（1996）提出轉型領導的可行策略：

（1）高度的自我信心

（2）具有描繪遠景能力

（3）願意承擔各種風險

（4）扮演改變的角色

（5）關懷部屬的成長

3.善用管理策略以激勵成員的工作動機

為了有效激勵成員的工作動機學校領導者可有下列做法：

（1）充分授權：採取分層負責而非將所有事務集權於一身，但在對成員授權時，應做好任務說明以進行監督。此外，透過共同參與的方式決定學校一切措施，並兼顧目標的達成及成員的關懷（黃百練，2002），強調自由民主與人性尊嚴。

（2）以身作則：應積極投入校務，起帶頭示範之效;平日宜多充實新知，如熟知「公共關係學」、「領導行政學」。…等，行政溝通技巧更加融合，堅持教育的良知，營造學校成為一個溫馨和諧的學習園地，更進一步致力校務的推動。

（3）尊重教師專業自主權：尊重教師在教學方法和評量等方面之專業決定，協助教師改進教材教法，給予協助支援，且作為教師自我成長或辦理自我在職進修活動的參考。抱持「行政支援教學」的理念，放棄「行政干預教學」的態度。

4.發展學校願景

（1）集思廣益發展共同願景：林俊成（1999）認為願景（vision）係指未來發展的方向與圖像。學校領導者應主動邀請學生、教師及家長或社區人士，依據學校的傳統、社區特性、教教學資源及教師素質等特性，集思廣益擬定學校未來發展的的共同願景。

（2）從微觀角度著手：吳清山（2002）認為過去對於建構學校為學習型組織偏重於巨觀層面，未來應從微觀角度著手，例如：學校願景塑造策略、願景與學校文化關係和願景人員專業成長的關係等議題。

（四）管理方面

符應校園民主化的潮流，學校行政應改變過時的管理方式，以開放的胸襟，盡量將舉校成員納入學校行政運作的過程中，且試圖統整科層化與專業化，以期達成組織二的合理性與效率目標。

1.學校本位管理

學校本位管理實際上是一種「權責相稱、權責賦予」的過程，最終目標是要求績效責任。因此，學校行政者的權力賦予、教師彰權益能（empowerment）、重視顧客（學生、家長）的聲音與要求，來顯示出組織成員的主體性。

（1）學校本位管理的內涵

學校本位管理是指教育行政機關將預算、人事、課程與教學等相關事務授權學校自主決定、並負擔成敗責任，給予學校更多的自主權。此種管理哲學相信：

最適宜的教育改革單位，是單一的學校，有行政人員(校長、主任..)、教師、家長、學生這些人每天都生活在其中，也是改革的基本參與者。

吳宗立（1999）認為學校本位管理為教育行政鬆綁的具體策略，將集權化的教育行政，轉化為分權化的行政管理，其特性有：分權管理、決策分享、自主自治、績效責任、教育革新。

總括而述，學校本位管理為：角色重心的改變、學校的權責增大、校內作

決定權的分享（張素貞，1998）。

（2）學校本位管理的成功導向

Beck & Murphy（1988）提出四個建議為實施學校本位管理的成功導向：

不斷學習的義務、強烈的社區意識、領導方式與包容力的建立。

在此前提下，學校領導者校長的角色益形重要，校長更須善用擴增的自主機會，協助成員發揮專業才能，以提高學校行政、教學效能與學生良好的學習環境。校長不再是科層體制中金字塔尖端的權力分配者，其身份必須完全顛覆，在學校本位管理中，校長應扮之六種角色如下（引自洪福財，1999）：

a.仲裁者：面對權力、資源等的相對增加，校長首先即必須扮演權力與資源的仲裁角色，使成員各分配適切的專業和自主權力，並肯定校長的仲裁角色，當是校長角色轉變首需面臨的課題，也是考驗校長的智慧。

b.協商者：除了校內權力與資源分配的協商，校長也必須與教育相關行政單位協商權力與資源的分配，以滿足學校成員專業發展的需求。

c.服務者：隨著管理型態的轉變，校長必須增加與社區及其他學校問的互動。真正落實學校社區化，社區學校化。安排適當的教學環境以服務教學。因此，「行政服務教學。的理念勢必更加徹底執行。

d.教育專家：校長必須將自己定位為教育專家，基於專業立走剔乍最好的行政決定，且符合教育理念之領導以提高成員被領導之意願，作一個轉型領導者。進而鞏固學校的教育專業形象，營造追求專業、積極的校園文化。

e.開明革新者：革新並非革命，而是創新。一味地抗拒革新則將困難以應付社會變遷的挑戰，形成故步自封，自我滅亡的局面。校長應體認變遷社會中之學校改革的必要性，如採取防堵的策略恐將付出更高的成本，引發更多的問題；如何用開放胸襟，適度引導革新與衝突，方為解決問題的積極作為。

f.研究者：校長應針對教育資源整合、學校專業與自主權力之發展程度，甚至學校本位管理的具體成效等議題，和學校成員進行行動研究，以作為反省實踐者 (reflective practitioner)自許，以提昇本身的專業能力。

2.知識管理

知識管理( knowledge management)可提昇組織內創造性知識的質與量，並強化知識的可行性與價值，可說是價值創造的基礎。且知識管理強調未來導向，主要目的在於激發創造力，追求質量的並進。相對的，可本酌組織中的絕對層級關係，藉由知識的流動，領導者與組織成員的界線益消模糊，而向心力的增加、專業的重視，可徹底消除傳統官僚組織中的缺點。

（1）知識管理的三大特徵（引自楊振昇，2001）

a.知識管理關心人力資本層面，也就是個別人員擁有之知識力量。

b.知識管理重視成員know-how的能力。

c.知識管理的目標在於提昇組織的生產力與創造力。

（2）知識管理在教育行政上之運用（引自楊振昇，2001）

a.建立主動學習的學習型組織。

b.塑造信任與分享的組織文化。

c.凝聚危機意識促進組織發展。

d.重視教育行政專業人才培育。

e.整合資源提振教育研究成效。

f.有效運用知識管理評量工具。

g.積極強化組織領導者之知能。

h.充分關懷教育上之弱勢族群。

（3）學校推動知識管理的有效策略（引自吳清山、黃旭鈞，2001）

a.瞭解學校顧客的需求與期望，作為學校知識管理的參考。

b.確定學校教師工作內容和目標．提昇工作品質。

c.指派學校知識管理者，負責學校知識管理工作。

d.提供學校成員知識管理訓練，強化知識管理能力。

e.建構學校為知識型學習組織，提高學校知識生產力。

f.建置與暢通學校資訊系統，以利學校知識管理。

3.學習型組織管理

（1）秦夢群（2000）認為組織文化是組織成員所共同抱持的意義體系，可藉由學習型組織的五項修練，改善以往片面及本位主義的思維。重新打造成員熱心參與、開放共享、團隊合作與創新學習的文化。

（2）吳清山（2002）九年一貫課程，它不僅屬於課程與教學的再造，同時也改變學校行政人員、教師和家長的觀念，重新塑造一種追求革新與創新的校園文化。讓學校教職員體認到外在環境的變遷，每個人都須終身學習來因應未來生活，進一步幫助學生成長、增強教師專業能力與行政人員的工作知能，讓學校整體效能能夠提昇。

（五）公共關係方面

1.衡量社區特性：每個學校均有其特殊地理、文化因素，例如風俗、社經背景、人口組成、教育程度等，考慮提供適合學區需要的服務，如於社經背景較低的學區辦理補救教學，於家長普遍外出工作的學區辦理課後照顧等，均有助學校教育之進行。

2.促進學校與社區合作：社區資源乃學校辦學績效的重要影響因素，如風土民情、文化中心、自然景觀等之使用，有助學生開闢視野、印證所學，是社區學校化的例證。社區服務工作除能養成學生勞動、服務之熱忱外，亦能與社區保持良性互動。校園環境、設備與社區人士使共享，不僅提供區民眾休閒空間，也有助學校社區化之落實。

3.善用科技與傳播媒體：善用科技傳播媒體，製作宣傳海報、設計學校網頁，宣揚辨學特色，加深社區大眾對學校之印象，提升學校知明度，可使社會大眾對學校產生較為正面之認知態度。

4.指定公關關係負責單位：視情況設置公共關係專責處室，秉持誠信原則，增進與社區之間的良好溝通。

三、學校組織機械化的調整

國內學者謝文全（2002）認為除一般所提到的特徵或原則外，尚有以下各點：

（一）成員在處理公務時，須受上級權威的約束；但其他時間則有個人自由，

不受節制。

（二）薪資隨層級之升高而增加為原則，但成員職責之輕重及所需之社會地位高低，亦應列入考慮。

（三）成員與組織為契約關係；在不違背契約條件下，成員隨時可以辭職。

（四）組織除依規定保障成員任期外，尚應建立升遷制度，以使成員產生永為本組織成員之生涯職志。

（五）成員之升遷由長官決定。

（六）成員或依考試及格，或依專業訓練證書任用，亦可兼採上述兩種方法。

（七）除支薪水外，應於退休時給予退休金。

（八）除最高層級的首長可由選舉產生或繼承外，其餘行政人員均採指派方式任用。

（九）成員專業分工並依法行事，須賦予執行職責的必要權威（necessary

authority）。

（十）行政人員可用那些強制手段來強制部屬遵從，應有明確制定，使用時

並應依規定的條件辦理。

（十一）成員在履行職責過程中，應嚴守紀律，受到組織控制。

陸、結語

根據以上對學校組織機械化的討論，除了試圖協調、統整科層化與專業化二者間的關係，並追求學校組織的合理性（rationality）與效率（efficiency），另一方面也從組織、領導、管理、公共關係等面向加以變革，並權變運用科層體制理論的特徵與原則。

學校與個人是一體的，在兼重組織目標與個人目標下，組織始能達成目標，個人才有發展。科層變項與專業變項兩者均是影響組織是否具合理性的重要因素，因此，藉由學校科層組織的轉型、變革，採學習型組織管理、重建學校文化，善用溝通管道、實施參與管理、建立共同願景，打破金字塔式的階層關係，如此

必能協助教師有效教學、學生快樂學習。

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