基準地適用於區段地價可行性研究

南投縣政府99年度研究報告

基準地適用於區段地價可行性研究

研究人：蕭有宏

服務單位：南投縣埔里地政事務所

研究人員：蕭有宏

中華民國99年12月30日

摘要

我國不動產估價制度，依估價主體區分為政府機關估價與民間機構估價兩大體系；以往由於缺乏查估價格指標及從業人員良莠不齊，致估價報告欠缺客觀，時生爭議。政府於2000 年建立不動產估價師制度，民間估價體系出現嶄新契機，且政府亦不斷研究改進估價方法，惟公私部門仍各依不同的估價法規，運用不同的估價基準執行業務，致形成雙頭馬車態勢，亟需建立一套估價機制，作為公私兩估價體系之聯結。

國內學者曾倡導標準地估價制度，政府為改進此一問題，內政部自93 年起至97年分別製作基準地選定及查估手冊、查估書表、應用程式及試辦問與答，請直轄市及縣（市）政府試辦基準地。並於98 年正式辦理，且基準地係就個別宗地估價，改進以往區段地價多僅考慮區域因素之缺點，以致忽略個別因素影響而產生公平合理性問題。緣於日本與韓國實施以標準宗地為中心的公示地價制度，已行之有年，發揮公私估價共同指標之功能，可否推行於我國？需作可行性研究。檢視國內相關研究，多偏向技術探討或法規研擬，未見循政策制定途徑作制度可行性分析。

目錄

第一章緒論.............................................................................................. 4

第一節研究背景……………................................................................................ 4

第二節研究動機....................................................................................................2

第二章 文獻探討……………………………………………………………………9

第一節改進我國不動產估價制度方案…………………………………∙∙∙………9

第二節文獻分析法……………………………………………………………….10

第三節基準地估價制度（benchmark appraisalsystem）之意涵……………12

第一款基準地（benchmark lots）之定義………………………………12

第二款基準地估價制度之意義………………………………………∙∙∙…14

第四節國外實施基準地估價制度情形………………………∙∙∙………………15

第五節國內有關基準地估價制度之研究………………………………∙∙∙……15

第六節估價方法………………………………………………∙…………………17

第七節現行基準地的缺失………………………………………∙………………17

第三章研究設計…………………………………………………∙∙∙……21

第一節理論基礎………………………………………………………………∙…21

第一款制度（Institution）研究……………………………………∙∙∙…21

第二款政策制定與可行性分析…………………………………∙∙……∙∙∙…22

第二節心中有價………………………………………………………∙…………21

第四章地價基準地制度相關配套措施………………………………∙∙∙24

第一節路線價圖製作…………………………………………∙∙∙………………24

第二節基準地地價層次…………………………………………∙∙∙……………25

第五章結論與建議………………………………∙∙∙……………………25

第一節研究結論…………………………………………………∙∙∙……………25

第二節政策建議……………………………………………………∙∙∙…………26

第三節後續研究建議…………………………………………∙∙∙………………27

參考文獻…………………………………………………………∙………29

圖 次

圖1-1不動產估價問題與對策…………………………………………∙∙∙…∙∙…………5

圖2-1基準地挑選比較案例流程圖…………………………………………∙∙∙…∙∙15

圖4-1路線價圖製作範例…………………………………………∙∙∙……..∙∙………24

第一章緒論

第一節研究背景

我國不動產估價制度，依估價主體區分為政府機關估價與民間機構估價兩大體系，依估價性質區分為公權行為（課稅、徵收補償）估價與私權行為（管理、處分、融資等）估價兩部分（許松，1994）。其中政府機關估價，自1964 年起實施公告土地現值制度以來，雖有作業簡便等優點，惟限於估價程序、估價方法與人員素質，致未能掌握地價高低層次、估價結果偏離市價及欠缺估價一致性，造成課稅不公，補償不平，估價公信被質疑（宋清泉與張寵文，1994；林英彥，1995；楊松齡，1995；陳錫禎，1998）。至於民間機構估價，以往僅需依公司法規定，向經濟部申請設立公司，即可從事不動產估價業務，因此多以不動產鑑定、徵信、顧問公司等型態，執行估價業務；由於缺乏有關法律規範，致執業水準良莠不齊（游適銘，1999），常因高估或低估不動產價格，發生超額貸款、逃漏稅負或掏空資產等弊端，影響經濟活動秩序，危及社會安定。

長期以來，公告土地現值因缺乏客觀掌握地價高低層次之指標，發生「未能反映土地實際價值」及「欠缺估價一致性」問題，造成課稅基礎不一，及徵收補償標準不同等社會不公平現象，亟需設法解決。

政府於2000 年公布「不動產估價師法」後，即開辦不動產估價師考試，民間估價體系出現嶄新契機，同時政府部門亦不斷研修估價法規與改進估價方法，對於改善我國不動產估價環境，有正面積極的功用；惟公私部門仍各依不同的估價法規，運用不同的估價基準執行業務，致估價結果互異。此種雙頭馬車態勢，所產生之估價爭議，將隨民間估價業之發展而愈趨嚴重，各界要求政府改進大量估價方法，實施標準地估價制度，建立公私估價共同基準，統合公私估價體系之呼聲不斷。

我國不動產估價問題與對策如圖1-1。

政 府機關估價 民間機關估價

偏 離 市 價 執 業 水 準

欠 缺估價致性 良 莠 不 齊

課 稅 不 公 影響經濟活動秩序

補 償 不 平 危 及 社 會 安 定

－－－－－－－－－－－－－－－－

建 立公私估價共同基準

統 合 公 私 估 價 體系

圖1-1不動產估價問題與對策

第二節研究動機

為改進我國不動產估價制度問題，林英彥等人曾大力鼓吹實施標準宗地制度。該制度源於日本，日本及韓國先後於1970 年及1989 年起實施地價公示制度，在各個地價同質地區，分別設置標準宗地，每年公示地價一次，作為民眾買賣土地之價格指標、不動產評價業者之估價基準及國家與自治團體課稅或徵收補償之計算標準（政治大學地政學系，1998）。

以往在估價方面的研究多重於技術方法之修正及改良，較少碰觸估價主體行為。僅對於估價方法、估價過程多所著墨，卻忽略了實際進行估價的主體－「人」，不同的不動產估價師有著不一樣的估價行為，縱使給予相同的資訊，對於同一標的之價值，也可能產生相異結果。

目前政府機關地價查估考量行政成本，乃採區段地價方式之大量估價，以致忽略個別因素影響而產生公平合理性問題。礙於制度上考量，地價人員多會參考前期評議結果，使結果具有一致性。又因估價背景和制度規範有所差異，地價人員與估價師難以進行比較分析。內政部由以往試辦之基準地查估至現今正式辦理基準地，提供公、私部門估價人員一個很好的溝通平台。依基準地選定及查估要點規定，明定基準地地價查估，應依不動產估價技術規則規定，所評估之結果為市場價值。

（一）現行公告土地現值嚴重偏離市場價格

公部門的地價查估主要是為了課稅和徵收補償的需要，則公告土地現值理應與市價相當，才能達到稅負公平與確保人民財產權的政策目標。顧名思義，所謂「公告土地現值」一詞，應公告真正的土地「現值」，也就是土地的市價，但事實並非如此，此處所指「一般正常交易價格」按土地徵收條例的立法意旨指的應是市價，但依「土地徵收條例施行細則」第30 條第2 項的規定，卻指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之「區段地價」，一般正常交易價格若又回到區段地價，顯然已偏離一般正常買賣市價更遠。

國有財產局近年來公開標售的土地成交案件中，經常發現決標價格屢創新高，甚至有公告土地現值不及決標價格的一成者，證明現行公告土地現值確實偏離市場價格甚多，當然公開標售的成交價格可能含有建築開發商的期待價格，應屬市場行情的上限。

（二）地價區段內各筆土地相對值極不合理

目前我國公告土地現值與公告地價的查估制度，根據地價調查估計規則之規定係採用區段地價制，以同一地價區段內買賣或收益實例推估之土地正常單價之中位數決定區段地價。故同一地價區段內之各筆土地，縱使土地之區位、形狀、地形、地勢、面積大小、臨路狀況、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異，但其公告土地現值卻都相同，使得現行公告土地現值無法真實反映區段內各筆土地價值的差異性及其地價層次的高低，相對值顯然極不合理。

到底是何因素導致公告土地現值嚴重偏離市價且相對值極不合理？主要原因當然是地價查估制度本身的問題，例如採區段地價制度，以中位數決定區段地價，忽略宗地個別性、評價方法偏重比較法、蒐集實例缺乏代表性、地價區段之劃分不當、地價調查相關法令不夠完備、公告土地現值查估與公告時間有落差，價格適用時間過長等，其他諸如地價人員良莠不齊及專業性不足、地價評議委員會之組成與功能不彰，等等相關因素甚多。

政府部門採用區段地價查估的方式，既未考量土地之個別性，所蒐集的案例每年皆有不同，又缺乏標準化動作，無法得知地價變動情形，更遑論對地價的預測，自無法做為土地最佳利用之指導。加上每年才公告現值一次，無法課徵短期移轉之土地增值稅，造成稅收多所漏損，形同認可漲價歸私。

下列因素爰為主要的研究動機：

(一)因為現行區段地價查估制度，考量行政執行的容易度，評估方法偏重比較法，而忽略收益法。因此實務上幾乎無人製作收益實例，因地政機關之地價人員欲取得真實完整的收益實例資料，事實上困難重重，如區段內無買賣實例，通常就以推估方式求取區段地價，故收益法僅留備一格，幾乎已完全被排除。

在以比較法為主的查估機制下，由於都會區鮮少有素地交易，故所蒐集到的買賣成交案例，絕大部分為房地結合體實例。

(二)要探討公告土地現值評估課題，基準地絕不能被忽視，在國內地價制度改進上，基準地被賦予極大使命，基準地估價係為了改進目前公告土地現值長期以來作業的缺失，將來甚至可能取代公告土地現值的查估制度，作為地價控制點，以掌握地價高低層次，查估個別宗地價格、編製地價指數、計算路線價及估計正常價格之參考。

第二章文獻探討

第一節改進我國不動產估價制度方案

林英彥（1995）在「論土地公告現值之改進」中，檢討公告土地現值之缺失有：與市價差距甚大、不可能接近市價、使用率偏低、查估人員負荷過大、查價人員水準不齊、現制不能掌握地價高低層次、造成利益輸送等，認為最好以區段地價指數來取代行公告土地現值，而其前提是要先建立「標準宗地」。

楊松齡（1995）於「現行公告土地現值制度之存廢探討」中，指出現行公告土地現值制度在其政策功能上，不論在漲價歸公方面，無法達到公私有財產權界線劃分之目的；就徵收補償而言，也未達到對私有財產權之應有保障，其解決之道建議以區段地價之查估，建立「標準宗地地價」，如此不僅可減輕地政人員之工作負荷，亦可增加其地價精度。

鄭明安（1995）在「選擇最佳的公告土地現值評估方法」中，引用林英彥「不動產估價﹝七版﹞」一書所述，從事大量土地估價時，應把握幾點原則：（1）把握地價之高低層次；（2）以掌握點數取代掌握價格；（3）利用電腦計算地價。認為政府可以公告區段地價指數，取代公告土地現值制度，而公告區段地價指數之前提，要先建立標準宗地制度。

第二節文獻分析法

(一)國內分離估價方法文獻

國內房地價格分離估價方法相關文獻中，林英彥(1982)『高樓地價查估作業之研究』，認為高樓地區之地價查估方法，原則上與一般不動產估價並無二致，只是在求得高樓地區之地價後，尚須按樓層位置作立體分配。故其高樓地區之房地價格分離估價方法係分別以市場比較法、土地殘餘法以及成本分析法求取基地平面地價，再應用『樓層別效用比率』與『地價分配率』，將基地平面地價作立體性分配，由此求得各樓層基地使用權的價格，而其樓層別效用比採平均法求得。

(二)國外分離估價方法文獻

國外相關的房地分離估價文獻很少，主因是我國屬大陸法系，在物權中將房地視為兩個物，需要分別評估其各自價值，這與英美法系將不動產視為一個物，合課不動產稅，不需要分別評估其各自價值有關。根據日本國土交通省所頒布「不動產鑑定評價基準」(2003)指出，附建築物地之鑑定評價，是以土地與建築物等合成一體繼續使用為合理之情況下，就該基地進行部分估價，其鑑定評價額。

（三）公告土地現值相關文獻

楊松齡(1995)於「現行公告土地現值制度之存廢探討」中。指出現行公告土地現值制度在其政策功能上，在漲價歸公方面，無法達到公私有財產權界線劃分之目的；就徵收補償而言，也未達到對私有財產權之應有保障，其解決之道建議以區段地價之查估建立標準宗地地價，如此不僅可減輕地政人員之工作負荷，亦可增加其地價精密度。

（四）基準地相關文獻

游適銘(2006) 探討基準地係房地分離地價或素地地價？屬獨立估價或部分估價？採現況容積或法定容積？該文以不動產之市場價值一般以交易價格為表徵，現行地政機關查估公告土地現值以地價調查估計規則為依據，該規則顧名思義著重地價調查，故規則第14 條即以所蒐集土地案例或房地案例之分離計算，並尊重市場成交資訊之實際房地態樣，多以現況容積為主。按前述基準地之主要政策目的係使公告土地現值接近一般正常交易價格，如基準地所屬近價區段建物之現況容積多大於法定容積，基準地之代表性自然不會刻意僅彰顯其法定容積價值。

第三節基準地估價制度（benchmark appraisalsystem）之意涵

第一款基準地（benchmark lots）之定義

所謂的基準地(標準宗地)制度，即是政府在一定的地區範圍內，劃分若干的地價同質區，並在每一地價同質區內，選定一宗或數宗具有代表性之標準地，其形狀、面積、臨街情形、土地利用狀況、地勢等因素皆屬於標準狀態之土地，由估價人員定期估價後，再行公布其地價，作為政府及民間衡量該地區周邊範圍內各宗土地地價之基準。另根據94 年4 月8 日台內地字第0940060836 號函修正第11 點「試辦基準地選定及查估要點」指出，本要點所稱基準地，係指經地政機關選定，並估計其價格日期之正常價格，由地政機關定期公布之土地。

基準地(即標準宗地)制度源自於日本之「公示地價制度」，日本於1969 年6 月制定地價公示法，建立「公示地價制度」，其實施方式係在全國都市計畫區域內選定具代表性之基準地，由「不動產鑑定士」或「不動產鑑定士補」執行標準宗地地價之查估，於規定期間內向國土廳土地局提出標準宗地正常價格鑑定評價書，由國土廳土地局彙整提經土地鑑定委員會議通過後，以官報公示之。其目的在對社會大眾提供具有公信力之地價資訊，並利於估計徵收取得公共設施用地之補償價格，以促進地價之合理化。除日本外，韓國亦已比照日本之公示地價制度，已由該國建設部建立公告基準地(Reference Land)地價制度，在韓國又稱為OVSP 制（Official Value of StandardParcels）。

依照國內以往關於標準宗地之研究，皆習慣以日本「標準宗地」名詞稱之，惟考量標準宗地目的係作為查估個別宗地價格之比準依據，故其宗地應為一「benchmark 基準點」精神，其地價係作為所屬近價區段之代表性地價概念，此地價應係此區段之中庸地價，為避免「標準宗地」名稱誤導外界質疑其地價之標準性，復考量該制度實質特性在掌握地價層次，遂修正為「基準地」。

第二款基準地估價制度之意義

根據李鴻毅主編（1997）新版「地政大辭典」，載明日本在1970年即建立標準宗地制度，在都市地區普遍均勻設置標準宗地，然後每年固定查估這些標準宗地之單價，並予公布，作為衡量附近土地價格之參考，並可根據歷年之標準宗地單價，編製地價指數；在運用市價比較法估價時，如果同時有幾件買賣實例，或同時要估計數件土地之價格，則運用標準宗地作為比較實例地與對象地之媒介，當可節省估價作業上之時間，也可提高估價結果之正確性。

簡單而言，基準地估價制度運作步驟如下：

1.劃分地價同質區。

2.選定具代表性之基準地。

3.估計評定基準地價格。

4.公布基準地價格。

5.運用基準地價格。

基準地估價體系如圖2-1。

勘 估標的資訊

候 選的案例 選取案例的準則 選取過程

(階段一)

產生「最佳」案例

檢 視選擇的案例 (階段二)

產 生「最佳」

拒絕 接受 案例為篩選指標

是否有足

夠的案例？

是

停 止案例

選取

圖2-1基準地挑選比較案例流程圖

資料來源：Diaz(1990b)

第四節國外實施基準地估價制度情形

國外實施基準地估價制度者，以日本及韓國為代表。日本有鑑於地價上漲迅速，一般市民購買住宅非常困難，影響國家經濟成長及國民生活安定，自1970 年起依據「地價公示法」建立地價公示制度；韓國於1989 年參考日本作法，制定「地價公示與土地等之估價法」（內政部，2002），實施公示地價制度。

第五節國內有關基準地估價制度之研究

林英彥與張杏端（1980）在「設定地價控制點可行性之研究」中，針對政府評估地價制度之缺失，嘗試以日本實施成功之地價公示制即設定地價控制點方法，並以板橋市為實證研究，研判於我國付諸實施之可行性，得出：（1）設定地價控制點方法，實為改進現行規定地價與公告現值辦法之最佳途徑；（2）地政機關應早日培植優秀之估價人員，加強充實估價專業知識及其他有關知識，以因應實施新制之需要；（3）現行地價評議組織與制度須加以改革。

台灣省政府地政處於1984 年訂定「試辦地價控制點計畫」，自1984年9 月1 日起至1985 年3 月31 日止，選定台中市西區、台北縣三芝鄉、南投縣水里鄉、雲林縣二崙鄉及台南縣仁德鄉等地舉辦「試辦地價控制點作業」，試辦結果認為標準宗地是介於地價區段與個別宗地之間，選定作為公告地價與公告土地現值之基準，在現行地價查估制度下，具有校準之功能；另參與試辦之地價人員已獲得許多寶貴經驗，對於估價技能之提升助益良多。因此，內政部於1986 年訂頒「改進地價查估作業試辦要點」，自1986 年3 月1 日起至1987 年6 月30 日止﹝嗣因與重新規定地價時間重疊，延至9 月30 日﹞，選定台灣省台北縣三芝鄉、汐止鎮、台中市南區、南屯區、南投縣水里鄉、高雄縣鳳山市、台北市四個區及高雄市八個區試辦改進地價查估作業，試辦面積計19271 公頃，劃分為128 個近價區及選定208 宗標準宗地，具體結論為：

（1）改進土價估價制度，須全面提升土地估價技術，並訂定完整周詳的土價估價技術規範。

（2）設置及查估標準宗地，據以推算區段地價，使公告地價與公告土地現值之精度提高。

（3）評價基準之運用，有助提升估價人員素質。

（4）已為我國改進土地估價技術奠基，嗣後宜擴大試辦地區，以增加信度。（內政部地政司，1988）

第六節估價方法

基準地查估的方法有比較法、收益法與土地開發分析方法，然進行本實驗時，不動產估價師與地價人員僅以比較法為主。比較法係以市場上其他類似不動產的交易價格為評價基礎來評估勘估標的價值之方法，依照不動產估價技術規則第十八條規定：「比較法指以比較標的價格為基礎，經比較、分析及調整等，以推算勘估標的價格之方法。」其優點是最能夠反映出勘估標的市場價值，且相較於其他方法而言較為簡單。（廖咸興、李阿乙、梅建平，1999）

第七節現行基準地的評估模式與缺失

基準地制度主要的功能，係為建立地價之衡量基準，促進合理地價之形成，地政機關應於一定範圍之地區內選定及查估基準地，以掌握地價高低層次，作為查估個別宗地價格、編製地價指數、計算路線價及估計正常價格之參考。

(一)現行基準地的評估模式

依「查估要點」第4 點規定，基準地之選定及查估之作業程序如下：

1.準備有關圖籍

包括不動產相關資料、都市計畫地籍套繪圖、非都市土地使用分區圖、街道圖、都市計畫圖說、禁限建範圍圖、地籍藍晒圖或地籍圖檔、其他有關圖籍及資料。

2.劃分近價區段

依影響地價因素劃分近價區段時，應以把握地價之同質空間為原則。

3.選定基準地

基準地以永久設定為原則，其選定應符合下列原則：

(1)代表性：以面積適中，具近價區段一般土地代表性為準。

(2)顯著性：以容易識別為準。

(3)恆久性：以不易變更形質為準。

(4)均勻性：以各地能均勻分布為準。

(5)完整性：以形狀方整為準。

4.查估基準地地價

基準地地價應兼採比較法、收益法、成本法或其他適當之估價方法二種以上方法，依不動產估價技術規則規定查估之。

5.審議基準地地價。

直轄市或縣（市）地政機關召集組成之專案小組審議基準地地價時，應著重地價高低層次之均衡。審議後應選取各鄉鎮區中，不同使用分區中地價最高之基準地為代表基準地，送請內政部召集地價專家學者及不動產估價師組成專案小組審議。

(二)現行基準地的評估缺失

現行基準地階段，由於基準地與公告土地現值評估模式差異極大，公告土地現值依據地價調查估計規則，而基準地價制度則屬個別宗地估價，其查估方式是依不動產估價技術規則，茲將其評估缺失概略歸納如下：

1.比較標的實例資料蒐集不易，影響地價推估的精確性。

基準地的估價，須蒐集不動產買賣與收益實例，目前國內欠缺一套資源互享的不動產資料庫，使得資訊之取得缺乏效率，內政部雖經由地方政府蒐集、定期彙編房地產價格資訊，民間也有提供房地產價格資訊的網站，惟資料並不完整且多保留，有待政府開創不動產資訊公開化環境，例如不動產移轉按實價申報、不動產交易價格簽證或公私協力建置不動產交易資料庫等。

2.估價技術層面操作不當問題

(1)比較法：如實例選擇非同質性產品，區域因素與個別因素重複修正，個別因素調整出現欠缺說服力的情形，比值大小及區間不合理，差異百分率絕對值加總與權數給予不符邏輯情況，房地分離方式不一，先分再推或先推再分都有，有關房地分離的課題。

(2)收益法：如收益法之建物收益資本化率竟然小於土地資本化率，顯然資本化率求取有所偏差，又如收益實例即使土地面積相同，但建物面積仍有不同，單位租金卻仍以建物面積計算，難免失真等。

(3)成本法：「標準建物營造費」被地價人員亂用，偏高偏低者皆有之，對於標準建物營造費如何修正為地政單位可用之單價？資本利息利率、利潤率、殘價率、折舊率、費用等的估算應如何操作方能符合地方現況？皆產生極大挫折感，這是各試辦基準地查估作業共通的困惑。當然亦包括了不同結構價格之判別、標準建物比較表之修正、訪價中已含各種費用計算時又重複計價、資本利息利率各地自訂、殘價率的訂定、預售收入資金來源認定錯誤等問題。

(4)土地開發分析：對地價人員而言，土地開發分析其實存在更多運用的未知與盲點，諸如：如何進行市場定位？如何判斷開發規模之影響有多大？是否符合不動產市場需求？銷售率應訂為多少方屬妥適等？

目前基準地的辦理除上述相關問題外，尚有許多待解決的問題，如近價區段的劃設、基準地選定的重新檢討、基準地經費預算的籌措、審議制度的強化、未來異議機制之建立、基準地制度法制化及他配套措施等。

第三章研究設計

第一節理論基礎

第一款制度（Institution）研究

吳定（2001）在其編著「公共政策辭典」中，引述制度論者之定義，稱制度乃是一套正式或非正式的理念與規範，做為一個社會或系統成員的認知及文化的上層架構，並且形塑了某些特定的誘因與限制，規範了社會各行為者，如個人、團體、機關、組織等的互動方式；在其制約下，社會或系統成員必須遵守一定的規範，以取得行為的合法性及伴隨而來的資源，以進行各種形式的交易與互動。

「制度」是一種上層的遊戲規則，至少涵蘊下列要素與功能：（1）擁有一個理念核心，追求特定的目標或目的；（2）有一套規範，提供參與者誘因，形塑特定的機會與限制；（3）界定了參與者的角色與功能，組成相對應的組織；（4）促成團體或個人資訊交流與合作行為；（5）維繫公共秩序的穩定，創造降低交易成本的有利環境；（6）參與者以漸進、循環及積累的方式，長期反饋及影響制度，可促成制度的變遷。制度研究採取從制度的角度切入，藉由探討政府機關結構、特性、權責狀況、機關與外部互動，深入瞭解公共政策運作過程，包括問題分析、方案規劃、方案合法化、方案執行及方案評估。（吳定，2001）

第二款政策制定與可行性分析

鍾起岱（1995）從公共服務的價值分析，看政策規劃的原則，認為傳統的政策規劃，特別重視成本效益分析，無法圓滿解決公共服務「質」的問題，1970 年代以後學者提出偶然價值分析法（ContingentValuation Survey Method, CV），用以解決公共服務的規劃問題；政策制定之前，掌握確實、充分的資訊，有效的參與、溝通，計畫能順利執行，即屬可行。可行性與時效性為政策規劃四大原則之一，可行程度可分為三種層次：（1）必須可能的；（2）必須是可行的；（3）必須是驗證其可行。一般可行性評估包括：（1）技術可行性評估；（2）財務可行性評估；（3）經濟可行性評估；（4）行政可行性評估；（5）政治可行性評估等五種。

第二節心中有價

陳奉瑤（2003）指出我國公告現值的評定就是一種序列式的評價方式，每次的估價過程都不是一次獨立的客觀過程，因而常有地價人員「心中有價」，對造成公告土地現值與市場交易價格之落差影響甚大的言論。心中有價可能來自於地價人員對於地區的熟悉度、倚賴過去估價的習慣、依循前一年的價格、地政士、不動產經紀人提供的資訊等，但卻忽視了市場的變化所產生的不確定。

第四章地價基準地制度相關配套措施

地價基準地為本部近年積極試辦之制度，區段地價則為目前地政機關查估地價之主要制度。基準地方式於現階段並非為取代區段地價制度，而係須與區段地價制度結合。兩種方式在結合上仍須思考之配套措施，及目前基準地辦理成果尚有待釐清之處。

第一節路線價圖製作

我國基準地制度主要目的之一即在於設定路線價，為參考日本作法製作路線價圖，俾彰顯基準地查估用途。

究研擬路線價圖製作

步驟如下：

（一）以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、工商活動、房屋建築現況及土地利用現況等因素，選取適當範圍作為路線價地區。

（二）就路線價地區中選取二個以上已選定並查估基準地之繁榮街道路線價區段或一般路線價區段，作為基準地價區段。

（三）依據地價調查估計規則規定，估計路線價地區內之繁榮街道路線價或一般路線價區段之區段地價。

（四）前條估計區段地價時，區段內無買賣實例及收益實例者，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且已查估基準地並設定區段地價之區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區段之區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他已查估基準地並設定區段地價之區段地價調整修正之。

（五）路線價地區內路線價圖之製作，除依照各直轄市、縣（市）政府所訂頒之「實施地價調查估計作業規定」辦理外，並以線段方式標明該路線價適用區間（如圖4-1）。

圖4-1路線價圖製作範例

第二節基準地地價層次

查「地價基準地選定及查估要點」第15 點規定：「 直轄市或縣（市）地政機關召集組成之專案小組審議基準地地價後，應選取各鄉（鎮、區）中，不同使用分區中地價最高之基準地為代表基準地，送請內政部召集地價專家學者及不動產估價師組成專案小組審議」。

第五章結論與建議

不動產估價是高度專業的行為，國內外秉持估價原則相同，運用估價方法相通，惟不同的估價制度，導致估價結果互異。過去我國不動產估價制度不健全，長期為各界所詬病，而目前改進步伐太慢，隨著不動產估價師制度之建立，公私部門估價不相容問題將更加凸顯。

第一節研究結論

不動產估價行為的研究，於Diaz 1990 年發表兩篇文章後，開始受到重視。Hardin（1999）提出不動產估價師評估不動產價格的過程，為人類以有限能力試圖解決問題的過程，這也就是行為觀點被應用在不動產估價研究的原因。國外已有相當的文獻和研究探討此領域，而國內學術於2004 年後開始重視不動產行為研究，然大多是針對不動產估價師進行探討，關於公部門的地價人員之估值決定行為，較少探究。

公部門地價人員於基準地查估時，存有制度上考量，即參考前期的評議結果情形較顯著，傾向使估價結果具有一致性。在面對新的機制，地價人員慣以公部門估價思維模式，而可能產生與市價有所差距的估價結果。此外，估價師整體估值的離散程度和誤差範圍都較地價人員為低，對於個案估價表現有其專業的展現，故本研究建議在地價人員辦理基準地查估作業時，應可先行實施個別估價之教育訓練，跳脫公部門大量估價之思維。

由於目前區段地價制度較忽略個別因素影響，基準地估價改善此一問題後，但基準地制度之實施，重點仍在外界對此制度之感受。基準地精密查估讓地價人員所付出之心力，能得到外界之認同，應係對地政機關及基準地制度之肯定。

對於採基準地定期估價方式，取代目前地價指數採高、中、低中價位區段加權平均之編製方式，住宅、商業、工業三種使用分區，分別劃分為高、中、低三個區段地價等級。

第二節政策建議

1.建立標準地評價與異議機制：

基準地價格既然作為公私部門估價之參據，基準地價高低，間接影響民眾權益，因此可參考韓國作法，公告30 天受理民眾異議，經原查估人員再查估後如仍有爭議，則由主管機關提標準地評價委員會覆議。

2.檢討不動產稅制

現行稅制以公告土地現值及公告（或申報）地價為課稅基礎，由於各縣（市）公告土地現值及公告（或申報）地價與市價之比率不一，影響課稅公平，如將來以標準地價格作為查估公告土地現值之基準，課稅不公現象將大幅改善，惟稅基提高而稅率不變情況，將增加民眾負擔，因此是否仍以公告土地現值及公告（或申報）地價為稅基，或另定（按公告土地現值一定比率）稅基，或按實價課稅，或採彈性稅率，均有待配合檢討。

3.為將地價基準地價格推估至各宗地，對繁榮街道路線價區段設定有基準地者，基準地推估區段內個別宗地地價，應依「繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則」計算。

4.基準地估價主要問題在於個案估價之專業性非地價人員所能勝任、基準地估價許多主觀裁量空間造成地價人員壓力，因此未來需對相關估價數據研究統一資訊俾地價人員應用。

第三節後續研究建議

1.政府人力精簡、經費短缺，委外查估標準地勢所難免，後續研究者可更深入研究公私協力機制，以展現政府效能。

估價人員於「再估價」（reappraisal）時，是否會依賴自己先前估價結果，有未充分更新、調整不足，而產生估價平滑的現象。

2.設置基準地之目的在於運用，尤須建立土地價格比準表（評價基準），否則無法參採查估其他個別宗地地價，因此後續研究者可研究如何建立土地價格比準表。

3.基準地的地價普遍高於課稅地價而較能反映市場價格，只要縣市政府能參照基準地的方式評估土地價格，不僅能解決政府帶頭作假的問題、更能使地價查估回歸正常，合理反應土地持有成本。 

4.基準地方式應應用到房地產價格，建立基準房房價制度。

參考文獻

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18.陳奉瑤2010-03-17《中國時報》「平抑房價 從健全地價查估做起」。

附表一

附表二

附表三

附表六