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▲ 1935 年《臺灣地方行政》創刊號。
▲「臺灣廳制」公布。（資料來源：〈臺
灣總督府府報第 3077 號〉，1937 年
9 月 9 日）
廳協議會議員由臺灣總督
任命，任期兩年，而其他
各級議員任期定為四年。
1 9 4 0 年 「 臺 灣 廳 制 」 改
正，廳除原本轄下的街庄
外 ， 亦 得 設 市 ， 因 此 原
「街庄」事務規定，變更
為「市街庄」。在此可見
「廳」（花蓮港、臺東、
澎湖）在地方制度中的明
顯差異。
戰 後 初 期 接 收 的 臺 灣
地方行政區劃，共為五州三
廳、十一市五十一郡二支廳、二六四街
庄（六七街、一九七庄）。
地方自治的初體驗
從地方自治的角度而言，1935年地
方制度改正，最重要的變化與意義，為
州會、市會、街庄協議會之議員得透過
間接、直接選舉方式產生，孕育臺灣史
上的第一次選舉投票經驗，儘管擁有選
舉權者在性別、年紀、賦稅等方面皆受
到一定限制，選舉名額亦非全數開放。
值得留意的是，如以地方自治權限的兩
項重要指標：財政權、人事權為例，
無論是1920年或1935年的「臺灣街庄
制」，上級行政長官州知事、廳長、郡
守對於街庄的監督，諸如年度預算的提
地方行政區劃的基本架構
1 9 2 0 年 ， 首 任 臺 灣
文 官 總 督 田 健 治 郎 依 據
「三一法」賦予的權限，
同 時 以 律 令 第 3 、 4 、 5 、
6 號 頒 布 「 臺 灣 州 制 」 、
「 臺 灣 廳 地 方 費 令 」 、
「臺灣市制」、「臺灣街
庄制」等，藉由「臺灣廳
地 方 費 令 」 使 得 花 蓮 港
廳、臺東廳準用「臺灣州
制」相關規定，開設地方
費，奠定臺灣日後以「州
廳—郡—街庄」為基本架構的三級制地
方行政區劃。
1935年，臺灣總督中川健藏再以律
令公布「臺灣州制」、「臺灣市制」、
「臺灣街庄制」改正，明確規定州、
市、街庄作為法人，州會與市會具備
議決能力，名稱亦從僅作為諮詢的州
「協議會」、市「協議會」變更為「州
會」、「市會」，而最基層的街庄協議
會，其諮詢定位、名稱維持不變。
1937年，中日戰爭爆發後，小林
躋造總督頒布「臺灣廳制」，花蓮港
廳、臺東廳亦實施郡、街庄制（藍奕
青，2020）。相較於州，廳並沒有被賦
予法人地位，廳協議會則為諮詢性質，
日治後期到戰後初期的接收變革
文／黃仁姿
（國立政治大學歷史學系助理教授）
圖片提供／國立臺灣圖書館
臺 灣 歷 史 事 件
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出 、 追 加 及 人 事 權 的 任
免 ， 都 有 相 當 的 權 力 ，
街庄助役、會計役的設置
或增加、有給職吏員的名
額、聘雇等，須經廳長、
郡守任免或認可，反觀州
知事、廳長、市尹在人事
權部分則相對自主。至於
財政權方面，州知事、市
尹對於年度預算的變更，
經議會議決即可，由於廳
協議會、街庄協議會不具
備議決能力，廳長、街庄
長對於會計年度預算的變
更，必須向上級長官臺灣總督、廳長或
郡守提出並被認可。
國民政府的新劃分構想
依據1945年3月國民政府軍事委員
會委員會長蔣介石核定之「臺灣接管計
畫綱要」，地方政制部分以臺灣為省，
接管時成立省政府，下設縣（市）政
府，就原有州廳、支廳、郡、市改組
之，臺灣原有之三廳改稱為「縣」，不
變更其區域。原有之州（市），以人
口、面積、交通，及原有市、郡、支廳
疆界（以合二、三郡或市或支廳，不變
更原有疆界為原則）為標準，劃分為若
干縣（市），縣可分為三等。街庄改組
為鄉鎮，其原有區域亦暫不變更，保甲
暫仍其舊。二戰未結束以前，中央設計
局臺灣調查委員會（臺調會）針對接收
後的臺灣行政區劃，其實有過不少討論
與劃分，但從接管綱要而言，新政權對
於臺灣的地方行政劃分，
在 此 時 明 確 以 「 省 — 縣
（市）—鄉鎮」作為思考
基礎。
國民 政 府 預 計 將日治
時期的州廳改置為「縣」、
街庄改置為「鄉鎮」的規
劃，使得戰後初期臺灣的
地方行政區劃初具雛形。
國民政府對於地方行政劃
分以「縣」、「鄉鎮」為
基本單位的構想，可追溯
自1939年頒布的「縣各級
組織綱要」，該綱要1973
年才由總統令宣布廢止，成為戰後初期
地方行政區劃之基本規範。戰後初期臺
灣省行政長官公署頒布的「臺灣省縣政
府組織規程」，便是依此綱要而訂定。
其次，按照1943年修正後的「市組織
法」，省會所在地、一定人口數、在政
治經濟文化上地位重要的地方，得設
「市」，受省府指揮監督，臺灣便依據
「市組織法」設置省轄市。
「 縣 各 級 組 織 綱 要 」 規 定 ， 縣 為
地方自治單位，縣以下為鄉（鎮），同
時規定縣、鄉（鎮）為法人。鄉（鎮）
內之編制為保甲，鄉（鎮）之劃分以十
保為原則，保之編制以十甲為原則。縣
之面積過大或有特殊情形者，得分區設
署。區之劃分以十五鄉（鎮）至三十鄉
（鎮）為原則，區署為縣政府輔助機
關，督導鄉鎮辦理各項行政及自治事
務，區署設區長一人。
▲ 1939 年公布「縣各級組織綱要」。（資料
來源：《國民政府公報》，1939 年 9 月 20
日）
▲戰後初期臺灣的地方行政區劃（1946）。
▲
1946 年頒布「臺灣省山地鄉村組織規程」。（資料來源：
《臺灣省行政長官公署公報》，1946 年 8 月 12 日）
▲臺灣省行政長官公署訓令村里之下編組為
鄰。（資料來源：《臺灣省行政長官公署
公報》，1946 年 4 月 20 日）
臺 灣 歷 史 事 件
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換言之，日治時期的州廳、街庄，
可對應國民政府地方制度之縣、鄉鎮，
原有的「廳」於戰後變更為「縣」後，
同樣被視為法人，而日治時期地方行政
區劃中的「郡」與國民政府的「區」，
從體制而言，兩者皆為地方制度中的特
殊存在。
戰後初期的接收
1945年9月，軍事委員會通知行政
長官陳儀兼任臺灣省警備總司令，並頒
布「臺灣省收復計畫大綱」。根據該大
綱的方針、實施要領，占領接收臺灣，
接收時州廳轄下的郡、支廳、市酌併為
縣市，以下暫不予變更。11月，臺灣行
政長官公署為處理臺灣各級地方行政
工作及籌組縣市政府，公布「臺灣省
州廳接管委員會組織通則」，組織州廳
接管委員會接收「五州三廳」，而臺
北市的接管工作則由臺北市政府直接辦
理 。 同 時 ， 訓 令 廢
除 州 廳 ， 頒 布 「 縣
市 行 政 區 域 劃 分 綱
要 草 案 」 ， 擬 將 臺
灣 設 為 二 十 四 縣 、
七 省 轄 市 （ 基 隆 、
臺 北 、 新 竹 、 臺
中 、 嘉 義 、 臺 南 、
高 雄 ） 、 四 縣 轄 市
（ 宜 蘭 、 彰 化 、 屏
東 、 花 蓮 港 ） 。 然
而 ， 此 草 案 的 劃 分
並沒有實施。
州 廳 接 管 委 員
會的接收工作大體於1946年1月完成，
縣市政府亦陸續成立。按照「臺灣省縣
政府組織規程」、「臺灣省省轄市組織暫
行規程」、「臺灣省省轄市區公所組織規
程」、「臺灣省縣轄市組織規程」、「臺
灣省各縣政府區署組織規程」「臺灣省
鄉鎮組織規程」等，原本「五州三廳」
劃分為八縣、原十一市劃分為九省轄市
（基隆、臺北、臺中、臺南、高雄、
新竹、嘉義、彰化、屏東）、兩縣轄市
（宜蘭、花蓮港）。原有的郡或支廳，
改設區署，其名稱沿用原有郡或支廳之
名稱為原則，因此原有的五十一郡、兩
支廳，更改為五十三區署。
鄉鎮區域之劃分暫時依照原街庄範
圍，街為鎮、鄉為庄。鄉鎮內之編制，
鄉以下為村、鎮以下為里，村里以兩百
戶為原則。省轄市劃分為區、里，里
以一百五十戶為原則，三十至四十里為
區，區里冠以當地地名。縣轄市之下劃
分里，亦以一百五十戶為原則。1946年
2月，臺灣省行政長官公署再頒訓令，
村里以下編組為鄰，以十戶為原則，設
鄰長一人。
據統計，1946年3月時，地方行政
區劃為八縣、九省轄市、兩縣轄市、
五十三區署、六十四區、兩百六十五鄉
鎮，其後隨著行政區域的調整，裁撤
區署而鄉鎮數逐漸增加。二二八事件發
生後，陳儀發表「為實施清鄉告民眾
書」，向各縣的鄉鎮長、村里長、鄰
長，以及各市的區長、里長、鄰長等地
方基層代表呼籲，希望他們協助政府完
成清鄉，從陳儀的文告便能反映當時地
方基層的行政組織。
比較有趣的是，若根據1939年的
「縣各級組織綱要」、1941年的「鄉鎮
暫行條例」、1943年的「市組織法」，
鄉鎮內之編制應為保甲，市以下為區，
區內編制亦為保甲，然而臺灣並沒有採
行，這可能與臺調會舉行行政區域研究
會時，會議及研究報告書都主張廢除保
甲制度有關。
至 於 山 地 行 政 部 分 ， 戰 後 初 期 ，
公署民政處曾會同相關單位組織「高山
族施政研究委員會」、「高山族施政考
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察團」，研究討論原住民的施政問題。
接收時編組山地自治組織，並於全臺六
縣（臺北、新竹、臺中、高雄、花蓮、
臺東）設置山地行政指導室，主管山
地業務，1946年5月編組完成時，全臺
約有三十山地鄉；8月為適應山地實際
需要，頒布「臺灣省山地鄉村組織規
程」，比較特殊的，是該規程中特別明
定山地鄉「國民學校」、「衛生所」、
「瘧疾防治所」的設置與隸屬，此為一
般鄉鎮組織規程所無，同時山地鄉編制
山地指導員，由民政處遴派，輔導山地
鄉村工作人員辦理業務。1947年山地行
政指導室裁撤，改於縣府民政局（科）
內設置山地行政課（股）。
此外，戰後初期的地方行政區劃中，
縣、鄉鎮、縣轄市、區（省轄市轄下）等
可見相關規定為法人，唯獨省轄市未見
其地位之定義，直到1975年最高法院根
據「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」，
認 定 省 轄
市 為 法 人。
1950年行政
院 核 准「臺
灣省各縣市
實施地方自
治 綱 要 」，
作為推動地
方自治的基
本 規 範，同
時進一步調
整地方行政
區。