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時轄有兩者。
有 別 於 一 般 普 通
行政區，「蕃地」作為
特殊空間，在警察系統
掌控下，依循特定的法
令運作。蕃界是行政區
界，也是族群與法律的
界線，界線內外在法律
關係、戶口制度、土地
所有權、稅賦、教育等
各方面皆不相同。在官方認定下，蕃地蕃
人不適用一般法律、不須納稅，教育由警
務單位管轄，無論是學制或教育內容均
有別於普通行政區，而整個蕃地皆為「官
有地」，自然也無所有權問題。隨著蕃地
內部社會文化的轉變，到了1930年代末
期，官方開始有將蕃地納入普通行政區
的呼聲，但至終戰前仍未能落實。
小結
日 治 時 期 蕃 地 空 間 具 體 化 ， 使 原
住民族的身分出現新類別。在清代，番
界以東的原住民均被視為「生番」，日
治時期東部平原編入普通行政區，而有
「蕃地生蕃」與「平地生蕃」的分野，
也就是日後「山地原住民」、「平地原
住民」的源頭。戰後的山地行政區劃，
基本上承繼日治時期的蕃地空間，作為
特別的行政區域，其影響延續至今。
小啟：有關原住民族相關稱呼，採時人較
普遍使用的語彙，在清代用「番」，日治時期
則以「蕃」字為主。
參考書目
：
詹素娟，〈歷史中的原住民土
地問題〉，收於《監察院104年原住民土地權利
保障研討會》（2015年7月），頁42-61。
目前臺灣的行政區劃中有
二十四個山地鄉，以及六個直
轄市山地原住民區，在選舉制
度、法令規範上與其他地區有
所差異。這樣的行政區劃有其
長遠的歷史背景。
清代的界外「番地」
清 領 臺 灣 的 前 一 百 九 十
多年間，中央山脈以東對於官
方而言，只是一個模糊的空間
範圍。清代漢人在臺灣的拓墾
多集中在西半部，除地理環境
阻隔外，也與山地住民捍衛領
域、排拒外來者有關。
1721年，朱一貴事件後，清廷為
防範「漢民窩藏於番地」與「生番逸出
為害」，開始實施「番界政策」。以土
牛、深溝與界碑，將原先就存在平原與
山地間的隱形界線實體化，並數次清查
界外土地，陸續以「紅、藍、紫、綠」
線在地圖標示番界所在位置。然而，從
輿圖上界線的不斷東移，反映出官方無
法確實掌控邊區，並默許漢人侵墾。無
論如何，番界是清廷版圖的邊境線，以
東即為「界外番地」。
直到1874年牡丹社事件爆發，才
促使清廷始將過去視為化外的「番地」
納入版圖。日本出兵臺灣，清政府體認
到 界 外 番 地 勢 必 引 發 國 際 問
題，故將全島納入版圖，並著
手「開山撫番」— 開設北、
中、南八條山區道路，招撫、
征伐「生番」。雖然當時設置
的道路大多短期開通後隨即廢
棄，但清軍也在此時進入臺灣
東 部 。 1 8 8 8 年 臺 東 直 隸 州 設
置，原先意義模糊的界外番地
逐漸朝中央山地限縮，不過清
廷結束在臺統治前，尚未能明
確界定實際的空間範圍。
日治時期的「蕃地」行政區
日 本 領 臺 後 ， 1 8 9 6 年 3 月 3 1 日 公
布敕令第93號〈臺灣總督府撫墾署官
制〉，並於翌日實施。當中規定撫墾署
職掌事務，包括蕃人撫育授產交易事
項、蕃地開墾、山林樟腦製造事項等，
撫墾署體制將蕃人居住的「蕃地」自
「普通行政區域」區隔出，是日治時期
「蕃地」作為「特別行政區域」的起
源。撫墾署裁撤後，至1903年臺灣總督
府確立由警察部門專責蕃人蕃地事務的
規制。
究竟何謂「蕃地」？1903年4月，民
政長官曾發布以下通知：「蕃地稱呼於形
式上，向與普通行政區並無截然不同的區
分，亦非憑藉隘勇線內外作為界線區分，
以蕃人出草與否亦非區分方法。蕃地的稱
呼，乃源自於居住於蕃界附近的本島人的
習慣，可依此作為適當的參考。」可見當
時官方仍為如何定義蕃地感到困擾，僅
能以既有的舊慣作為依據。
「 蕃 地 」 空 間 具 體 呈 現 ， 是 透 過
一連串的土地調查與隘勇線推進形成。
臺灣總督府在1898-1904年間，針對臺
灣西部與宜蘭等普通行政區進行土地調
查，繪製出詳盡的臺灣堡圖，圖中已可
區分西部臺灣「蕃地」與「非蕃地」的
行政區界。1908-1916年測繪的「五萬分
之一蕃地地形圖」，為臺灣山地首次詳
細的地形調查，其中記錄當時的山區道
路、部落位置與蕃界等珍貴資訊。此階
段正值佐久間左馬太總督五年理蕃政策
時期，伴隨隘勇線推進、日軍與各族群
的衝突，蕃界位置也有所更動。1910-
1925年間的林野整理更進一步使邊界明
確化。1920年地方制度改正，總督府於
同年8月發布府令第四十七號，各州管
轄區域區分出屬於普通行政區的街庄，
與特別行政區的蕃地，部分州下的郡同
▲臺灣總督府撫墾署官制。（國史館臺灣文獻館藏）
▲清代番界（紅、藍、紫線）
示意圖。（李進億繪製）
▲ 1930 年代蕃地示意圖。（李進億繪製）
特別行政區
從番地到蕃地特別行政區
文 ‧ 圖片提供／陳慧先
（國立中興大學歷史學系助理教授）